动物卫生行政处罚立案阶段的问题分析

现代畜牧网 http://www.cvonet.com 2016/7/1 8:45:21 关注：552 评论： 我要投稿

　　立案是动物卫生行政处罚一般案件的启动程序，是动物卫生行政处罚的首要环节。立案作为一个独立的阶段，动物卫生执法人员应当清楚立案的重要性、必要性。然而实际操作中，动物卫生执法人员由于对立案重要性认识不足、立案条件把握不准、立案程序流程不明，导致动物卫生行政处罚立案阶段存在诸多混淆问题。
　　一般程序与简易程序混淆。在动物卫生行政处罚过程中，执法人员为了提高办事效率，节约资源，或从当事人的利益角度考虑，经常在不该运用简易程序办案时用了简易程序。根据《农业行政处罚程序规定》第二十二条“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1 000元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出农业行政处罚决定”，明确简易程序处罚必须同时具备以下三个要件：一是违法事实确凿，是指案情简单、违法事实清楚、证据确凿、无须调查取证就足以证明违法事实存在的违法行为；二是有法定依据，是指当场处罚必须以相关法律、法规、规章的规定为前提，并严格根据行政处罚规定的当场处罚种类作出决定；三是有特定的处罚额度，对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1 000元以下罚款或者警告的行政处罚。
　　管辖权范围。管辖问题是规范行政处罚的重要原则之一，是正确实施行政处罚的前提和基础。动物卫生违法案件首要解决的问题也是管辖权问题，一旦管辖权使用不当，势必造成行政处罚行为无效或者引发行政诉讼。动物卫生案件行政管辖可以分为地域管辖、级别管辖、指定管辖、移送管辖等。
　　地域管辖是指农业行政处罚机构之间横向划分在各管辖区内实施农业行政处罚的权限分工。《农业行政处罚程序规定》第七条规定：“农业行政处罚由违法行为发生地的农业行政处罚机关管辖。”第八条规定：“县级农业行政处罚机关管辖本行政区域内的行政违法案件。设区的市、自治州的农业行政处罚机关和省级农业行政处罚机关管辖本行政区域内重大、复杂的行政违法案件。农业部及其所属的经法律、法规授权的农业管理机构管辖全国或所辖区域内重大、复杂的行政违法案件。”如：甲地王某在丙地经营依法应当检疫而未经检疫的动物，在销售前，王某可能经过乙地将依法应当检疫而未经检疫的动物运往丙地，因此整个过程存在经营、运输依法应当检疫而未经检疫的动物行为，乙地、丙地动物卫生监督机构都有行政处罚权。乙地动物卫生监督机构最可行的是对运输依法应当检疫而未经检疫的动物行为处罚，丙地动物卫生监督机构既可以对经营依法应当检疫而未经检疫的动物行为进行处罚，也可以选择对运输依法应当检疫而未经检疫的动物行为进行处罚。
　　级别管辖是指划分上下级行政机关或者组织之间实施行政处罚的分工和权限。它所解决的是在整个行政机关系统内，哪些行政处罚应由哪一级行政机关或组织实施的问题。一般级别管辖，依据《农业行政处罚程序规定》第七条：“农业行政处罚由违法行为发生地的农业行政处罚机关管辖。”此外，还有一些特殊的级别管辖，如共同管辖、特别管辖、指定管辖、移送管辖等。
　　对违法行为人的认定。在动物卫生行政处罚立案过程中，执法人员有时会对违法行为人认定不清。一旦对违法行为人认定不清或者认定错误，就会使整个行政处罚不具有合法性，导致在行政复议中被撤销或者行政诉讼中败诉。依据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国国家赔偿法》规定，“公民、法人或者其他组织”是行政违法主体的当事人。法人和其他组织是依法设立的法人和其他组织，未经依法设立的不能作为违法主体予以设定。
　　对公民的认定，包括一般公民和特殊形式公民认定。一般公民即自然人，特殊公民又分为个人合伙和个体工商户。
　　自然人。依据《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）关于公民（自然人）行为能力的规定，对公民（自然人）身份的认定一般应以身份证为准。《中华人民共和国行政处罚法》第25条规定：“不满14岁的人有行政违法行为的，不予处罚，责令监护人加以管教；已满14岁不满18岁的人有违法行为的，从轻或减轻行政处罚。”因此，在动物卫生行政处罚立案过程中，应当复印当事人身份证并让当事人签字确认，以确认当事人承担行政责任的程度。
　　个人工商户。依据《民法通则》第26条规定：“公民在法律允许的范围内，依法核准登记，从事工商经营的，为个体工商户。个体工商户可以起字号。”由此可见个体工商户可以分起字号和不起字号两种。同时依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《民诉意见》）第59条规定：“在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人。有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息。营业执照上登记的经营者与实际经营者不一致的，以登记的经营者和实际经营者为共同诉讼人。”
　　个人合伙。《民法通则》第30条规定：“个人合伙是指两个以上公民按照协议，各自提供资金、实物、技术等，合伙经营，共同劳动。”第33条规定：“个人合伙可以起字号，依法经核准登记，在核准登记的经营范围内从事经营。”第34条第二款规定：“合伙人可以推举负责人，合伙负责人和其他人员的经营活动，由全部合伙人承担民事责任。”《民诉意见》第60条规定：“ 在诉讼中，未依法登记领取营业执照的个人合伙的全体合伙人为共同诉讼人。个人合伙有依法核准登记的字号的，应在法律文书中注明登记的字号。全体合伙人可以推选代表人；被推选的代表人，应由全体合伙人出具推选书。”因此个人合伙和个体工商户一样，是公民的一种特殊形式，是由公民个人来承担法律责任和后果。所以，在动物卫生行政处罚立案中，不应以个人合伙的字号名称作为行政相对人，应该以共同合伙人作为共同行政相对人，合伙人共同承担法律责任。认定行政相对人属于个人合伙以及合伙人身份，一是可以根据工商营业执照登记的性质认定，二是可以根据当事人之间的合伙协议。如果没有合伙协议可以参照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》（以下简称《民通意见》）第50条规定：“当事人之间没有书面合伙协议，又未经工商行政管理部门核准登记，但具备合伙的其他条件，又有两个以上无利害关系人证明有口头合伙协议的，人民法院可以认定为合伙关系。”
　　对法人的认定。《民法通则》第36条第一款规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”包括企业法人、机关事业单位法人和社会团体法人。实践中，认定行政机关、事业单位、社会团体以《法人登记证》为依据；企业法人因为分为全民所有制企业法人、集体所有制企业法人、私营企业法人以及中外合资经营企业法人、中外合作经营企业法人和外资企业法人等等，较为复杂，应根据企业法人登记管理制度，以当事人的《企业法人营业执照》上登记的内容为依据进行立案。
　　对其他组织的认定。法人非依法设立的分支机构，或者虽依法设立，但没有领取营业执照的分支机构，以设立该分支机构的法人为当事人。动物卫生监督机构可以将其作为被处罚主体进行立案。