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食品安全行政执法：“双罚制”是“处罚到人”题中应有之义
现代畜牧网 http://www.cvonet.com 2018/4/9 9:35:54 关注：663 评论： 我要投稿
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“双罚制”原本是刑法学上的概念，后来，其法律精神逐渐被行政法所吸收，是指对于单位或组织违法的，不仅应依法对单位实施行政处罚，而且还应当（或可以）对单位负责的主管人员和其他直接责任人依法给予行政处罚的法律责任制度。
在食品安全行政执法领域已有“双罚制”的相关规定，但为了更好地落实“处罚到人”，食品安全领域的“双罚制”还需进一步完善。本文从该制度建立的必要性、挑战性以及对完善该制度的建议等方面进行探讨分析。
防止责任泛化
在保障食品安全方面，食品生产经营者承担主体责任是业内共识。食品安全领域的行政责任已有“双罚”的制度安排，但是，针对单位成员的处罚以资格罚和自由罚为主。修订中的《食品安全法实施条例》意图从财产罚这一行政处罚种类入手，进一步引入针对单位和单位成员的“双罚制”。如此规定，除了要进一步实现严惩重罚的初衷，也可以从以下几方面理解这一制度设计的必要性。
第一，在企业可以追责单位内部成员的情形下，国家权力的干预是以企业管理失灵为前提的，即食品企业的发展导向依旧是“利益导向”和“问题导向”。这是指在食品企业的相关决策和行动中，依旧以利润为优先考虑的目标，而仅在发生食品安全问题时，才在经济和安全的权衡中重视后者。然而，食品安全是食品企业发展的底线，这意味着企业各类决策都应当考虑食品安全，并以此为出发点和落脚点。鉴于实务中的企业管理失灵理论，国家的食品安全立法进一步以罚款此类涉及企业切身利益的制度来强化食品企业相关人员的合规管理。
第二，在明确企业义务和法律责任的同时，将违法行为的责任精确到企业内部的具体个人，也有助于通过责任的精准性和靶向性来防止企业作为整体被问责时存在的责任泛化问题。由企业在违法时以“代罚”的方式承担具体个人的责任，不仅不利于通过问责来处罚真正有过错的成员，还会导致企业背负过重的责任负担而影响经济的发展。因此，明确内部成员的责任也有助于产业的发展，防止陷入责任泛化所导致的“人人有责亦人人无责”的困境。
第三，食品安全是民生问题，也是政治问题。后者强调食品安全的重要性，并通过“处罚到人”这样的具体制度设计回应人民群众最为关切的问题。相应的，在法治中国的背景下，一个关切当事人权利义务的制度设计也需要从法律入手，即所谓的权责法定，以便为守法、执法和违法处罚提供法律基础。
清晰辨明挑战
在食品安全领域“双罚制”的初始设计阶段及后续的细化进程中，应当结合上述目的性和既有经验，分析在法律规定和实务中存在的以下挑战，以便更有针对性地进行完善。
第一，处罚客观归责的法律规定和行为可谴责性的认定。在既有的法律规定中，对食品企业相关人员在科以处罚时，并没有规定主观因素这一要件，即不考虑违法行为主体的主观意愿，如故意或过失。换言之，一旦违反行政法律法规的要求，就应该受到行政处罚。对此，一些理论研究认为，主体的主观意愿是对其进行处罚的要件之一，即行为人具有一定程度的主观过错是其行为具有可谴责性的前提。
第二，法律规定的抽象性和食品企业的复杂性。目前，“双罚制”中涉及的有关单位成员包括主要负责人、直接负责的主管人员、食品安全管理人员以及其他直接责任人员。根据这一概要性的内容可以结合食品企业的具体组织安排来确认相应的责任人。然而，目前的规定依旧没有提供认定的标准，而更具挑战的是，企业不同的组织框架，尤其是架构方面的不完善也为主体的认定增加了难度。
第三，工资标准的抽象性和连带性。在设计以工资为处罚额度的计算标准时，应当考虑到工资认定在实务中存在的困难，而且也会导致诸如用“1元工资”规避的可能性。此外，处罚会给违法者带来一定的法律后果，而罚款便是财产上的减损。在这个方面，目前以工资为标准的多倍处罚不仅会导致被处罚者自身的劳务所得被剥夺，也会因为无限责任而殃及家庭财产，继而使得自身和家庭的经济均陷入困境。
细化制度安排
鉴于以上挑战，笔者认为，可以从以下三个方面完善食品安全领域内的“双罚制”。
第一，强化责任意识。食品行业有一定的专业要求，因此，对于从业人员，尤其是关联直接责任的管理人员，应当从专业、资质等多个方面对其提出就职要求。相应的，借助岗位说明、培训等方式可以强化这方面的责任意识。也因如此，问责的可谴责性可以建立在“明知”的过错之上，而且可以是过错推定，即在违法行为出现时，可以推定义务承担者没有履行自己的义务；但若其可以举证说明自己并没有过错抑或履行了职责的，可以免责。
第二，规范组织架构。一个清晰的岗位说明是以组织架构的规范化为前提的。实务调研表明，食品安全管理组织架构与职责是实施食品安全管理行为的基础，决定企业对食品安全管理的高层基调，直接影响企业员工的食品安全意识和管理行为。就合规管理人员而言，当岗位说明意味着他们清晰自己的食品安全保障责任时，其所获得的报酬也是与所担责任面临的风险是相对应的。但是，除了这一权利的收益，在利益和问题导向下的食品企业中，合规管理人员也需要相应的权力来确保决策和执行的合规性。例如，在出现分歧的时候，为了守住食品安全的底线，符合国家法律法规要求，可以赋予诸如合规相关的责任人一票否决权。
第三，细化制度。关于“双罚制”的既有规定还比较抽象，加之食品企业情况的复杂性，需要进一步细化既有概念和标准，包括直接责任的范围、追加责任的条件、工资基准的计算。此外，结合实务，也有很多具体的内容需要进一步加以研究和规范。例如，如何针对同一个违法行为的两个主体进行处罚，事后各自的救济途径如何安排等。
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| 文章来源：中国医药报 作者：孙娟娟 文章编辑：一米优讯 |
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