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论我国动物源食品执法信息社会化运用机制的完善


现代畜牧网 http://www.cvonet.com 2020/9/21 10:37:33 关注:351 评论: 我要投稿

  摘要:在包括动物源食品内的食品安全领域中,执法信息本可作为私人维权的重要线索和优质证据,但实践情况不尽如人意。究其原因:相关执法信息缺乏标准化的技术方法,公开的流动性程度不高;在信息来源方面,未区分反映经营义务和事后责任的信息类型,造成多种信息混同公开而公众无力选择的困境;在公开渠道建设方面,政商电子平台间的信息沟通不畅。上述反映了我国食品信息公开制度在理念和规则上存在一定问题,应当重塑食品执法信息既服务行政履职,又回应公众需求的制度理念,根据食品经营环节来确定信息所承担的内容,并据此在融合政务、电商平台资源基础上,实施分类型、分时序信息公开,提高执法信息社会化运用的效果。
  以动物源食品为代表,违法经营行为既是政府监管的对象,也是消费者维权、公益起诉的对象,行政责任与民事责任应若合符节,“从单一的政府监管模式走向社会共治模式,是我国食品安全监管模式改革的必然选择”。由于执法文书在民事诉讼中证明力高,其确认的事实对民事维权作用大,应予社会化运用。但实践中,行政执法信息服务于社会主体的制度功能,并未充分实现,说明公私主体的信息链条存在脱节。本文将以行政信息诉讼运用不足的现实为基础,剖析其存在的类型化不足等问题,探讨行政信息触发民事责任的信息保障措施。
  动物源食品执法信息社会化运用的不足
  根据我国食品安全立法,侵害消费者权益的违法经营行为,多应追究行政责任;且此过程形成的行政文书,是我国民事证据中证明力较高的一类,对之运用能降低取证成本。有学者统计:发生食品安全问题后,以《产品责任法》《侵权责任法》等为代表的事后救济中,使用行政文书的概率仅为0.000024%。当前,以动物源食品为代表,相关执法信息对维权的贡献力严重不足,消费者诉讼中运用执法文书的情况并不乐观。笔者在梳理了132个相关司法判例后,发现行政处罚文书对民事主体维权发挥了一定作用,但离信息社会化的愿景还有较大的差距。
  在132起司法判例中,有10例案件引用了行政执法信息。其中,有7例中法院直接认可行政处罚文书或回复函确认的违法事实,另3例虽未根据行政文书确认被告的民事责任,但审判中依然免除了原告的部分举证责任。可见,在食品安全行政信息用于诉讼时,发挥着决定性价值,但其运用过程也呈现出以下特征:(1)消费者参照行政文书的案例比例不高,行政资源未能充分转化为民事诉讼资源;(2)使用行政文书能显著降低消费者诉讼成本,提高胜诉率。若能从制度上打破获取执法信息的壁垒,确保消费者实时、准确地获知其所消费食品的执法信息,将会产生巨大的社会价值。
  同时,监督违法行为的主体不仅包括行政机关、消费者和公益组织,还包括依法与之承担连带责任的其他经营者。为便利消费者维权,我国食品安全立法规定了12种主体与生产经营者承担连带赔偿责任,包括单向连带者和双向连带者,范围涉及场所提供者、网络平台等。由于其与违法经营者处于食品链中上游阶段,又具有识别风险的专业能力和地位优势,如能向其精准推送行政执法信息,便能形成食品经营者内部间的监督效果。但在132例样本中,仅有1例场所出租方根据行政机关的处罚信息,及时解除了与违法者的经营场所租赁合同,有效地抽离其违法经营实施条件。更多的连带责任者,直到应诉,仍对违法经营事实毫不知情。根据我国立法有关规定,连带责任人一般在知道时才承担责任,而行政执法信息往往被用为认定明知的情节。可见,执法信息对连带责任人的风险提示不足的弊端非常明显。
  动物源食品执法信息社会化运用的制度困境
  通过对样本案例分析,可知我国食品行政信息传达到社会大众的程度不高。在高度信息化社会背景下,技术基础和信息积累已达到较高水平,而信息流通中各环节不衔接、不匹配的问题日益突出,公众处于庞杂的信息流中无所适从,但又无法获知对之权益保护有效信息的矛盾比较明显。完善食品安全治理问题,除了需要加强政府监管外,还应当开发低门槛、接地气、贴近受众的大众媒介,若不能切实保障各消费者在食品安全治理中的知情权,难以真正满足社会受众的需求。
  执法信息的技术性、流动性保障不足
  信息所反映的经营内容方面。行政机关并未在公开不同食品安全信息时进行科学的细分,导致信息的供求双方出现信息内容解读上的失衡。造成食品安全问题根本原因仍是食品市场信息不对称,在包括食品安全执法的政务信息化建设中,行政机关的信息公开情况已纳入年度考核指标。信息提供者出于自我保护的利益考量,会不自觉对信息进行选择、编排和公开,原始信息在公开形式和内容上必然存在差异。如《政府信息公开条例》第五十一至五十三条中,规定了对违反公开条例行为的责任后果,但问责程序却不详细,往往造成部分行政机关对食品安全信息进行选择性公开。信息达到一定数量是其发挥作用的前提,若忽视受众需求而不加区分地堆砌信息,则会导致受众无法对之加以解读,造成各类信息间相互干扰。现行法律对政府的信息公开义务规定得不够具体,所提供信息的标准化程度不足,也影响了食品执法信息向社会受众的输出效果。
  表现在信息公开的方式上。行政机关提供的信息,包括主动公开与被动公开两种方式。前者主要涉及风险监测与评估、标准制定、日常监管和行政处罚等信息,属于反映行政机关监管工作的记录,有助于消费者监督政府合法履职;相应地,被动公开主要指经申请公开的情形。总体而言,行政机关在公布信息时是依法履行信息供应的法定义务,属于“法定公开+公众自行获取”的运作模式,在此过程中信息供给的内容是否契合社会公众的真实需求,传递方式是否便于公众接受,并未成为制度的关键指标点。“政府是公共管理资源的拥有者,也是公共利益的代表者”,若执法信息无法迎合社会主体的获取习惯和用途,则整个公开制度只能反映行政机关形式上履行了公开职责,无法体现其履职后的社会效果。
  不同的食品安全信息源与执法信息缺乏,造成交易关系中的受害者,无法获得统一、有效的信息来判定其权益受损情况。对个体消费者而言,最常见的信息来源包括公共媒体和食品交易网络平台等,这些媒介具有开放性与平等性,能很好地满足消费者获取信息的便捷性与快速性需求。但第三方信息平台并非是行政责任信息公开的法定渠道,现行立法设定的信息传递关系是国家机关—社会公众。宏观上看,食品市场中广泛地存在着各类食品安全责任信息,但从微观上看,这些信息并未便利无阻地进入日常消费的信息采集渠道,消费者无法从海量信息中筛选出对自身有利或有价值的信息。可见,信息流动与各渠道间的互动方式,还缺乏必要的优化和改进反映义务的信息与体现责任的信息相混同
  “农田到餐桌”的整个食品安全链由许多运行环节构成,大致划分为3个阶段:(1)食品生产经营准入环节,公开内容除一般的工商登记信息外,还包括生产经营者的资质、经营流通或进出口许可证、法律规定的专业人员,以及国家对婴幼儿奶粉配方、保健品等特殊食品的其他专门性规定。(2)食品生产经营过程环节,是安全信息最为富集的领域,应公开的食品安全信息包括食品成分、安全警示、食用方法、质量检测与认证等相关信息,这是法律对各个经营环节所做的强制性信息公开义务。根据市场总体运行秩序的需要,监管部门还应公开企业的资质审核许可、质量安全回应、问题食品召回等信息。(3)食品消费与安全问题处理环节,重大食品安全事故由本级政府或监管部门进行调查并统一公布信息,其他损及消费者利益的食品信息,主要通过行政处罚文书、其他监督机构公示等途径向大众公布,作为对已引发公私利益损害或重大风险的信息提示,包括对违法行为内容与结果的描述。
  简言之,准入和事中环节产生的安全信息,是在造成实际损害前针对监管、经营行为的信息描述,其行为类型相对复杂,对与监管违法经营行为的机关,及与其存在合作关系上下游经营者均具有利害关系。如此一来,泛泛地公开信息会导致用途不明,加之日常经营、监管行为的信息量过于庞大,会使公众在信息漩涡中陷入无从选择、盲从部分信息的不利境地。同时,事后环节的信息所反映的内容却较为集中,受损的消费内容已被执法信息、诉讼信息揭露,对支撑消费者维权作用明显,但往往缺乏公开制度的支撑。可见,在不同行为环节的信息,包括反映法律义务、责任2个层次,如果公开制度将2层次信息在同一渠道、同一方式中混淆不分,特别是义务性信息总体数量大大超过了公众的消化能力,多而无用的现象异常突出,信息杂糅会进一步加大挖掘的成本,影响食品执法信息的社会化程度。
  政商平台间缺乏有效的信息融通
  《食品安全法》第一百一十三条规定的食品安全信用档案,主要针对有不良信用记录的经营者,对其增加监督检查频次,遴选标准及其用途均着眼于服务执法,源头上就缺乏为消费者、其他经营者等利益的谋划。从公开制度看,行政信息公开主要依据《政府信息公开条例》和食品安全立法对监管部门的公开要求,并以年度信息建设工作考核作为推行手段。这样的做法能在短期内提升食品安全信息建设水平,并不能与充分保障信息的质量和公开的社会效果。
  信息采集以达到政府执法期望为主要目的。信息内容的遴选上服务于行政监管和执行活动,至于执法信息对消费者、其他经营者的私人活动的可用性,行政与司法活动间的信息互动,并未成为信息制度建设的最终目标。国家权力运行目的是保护公众的合法权益,而经营行为的落脚点也是消费需求的充分满足,消费者个人应当成为公私信息服务的直接对象,其消费需求在信息内容上的反映,应当位于整个信息公开制度的价值圆心,公私信息提供、采集和推送,均应以消费者的价值坐标和运用视角来进行。由于信息制度的内在价值偏离了为兼顾行政、社会需求的共享属性,浮现于食品领域的信息内容具有明显的权力工具属性,而公共服务属性畸弱。且依国家机关的权限分工和地域区划,不同国家机关间依循其职权职责对执法权行使形成的当然逻辑,相应的执法信息也因之而分割,缺乏跨部门、跨公私领域的互通性。
  公开后信息流动具有明显的单向性特征。纵观各类信息公开渠道的运作方式,一旦在特定网站或平台上完成推送,公开行为即告完成,后续的运用由消费者、社会公众自行选择和加工。信息公开的制度要求也以供给行为为限,至于其到达需求者、需求侧的进一步反应,则不在制度作用的考量范围中。据调查显示,公众对于政府食品安全信息公开的具体内容知晓程度:“知道占31%”“有些了解占41%”“不知道占28%”。这说明信息脱离公开者后,并非能对所有社会主体产生应有的导向作用。
  完善动物源食品执法信息社会化运用机制的措施当前信息公开制度运行的情况,已初步地确保了食品安全信息的一定体量,亟需的是信息在合理获取成本上的供求平衡。笔者主张,对庞杂的信息加以层次化、类型化的梳理,从基本理念、行为模式、技术保障和政府监管等多方面,做出综合性回应。
  重塑食品执法信息服务于行政职能、公众监督的双重功能的理念,制度设置从供给中心主义调适为需求中心主义当前政府的信息公开行动,对信息供给者而言,立法对其公开的内容和方式,有较大的弹性;而对供给者整体来看,缺乏对不同信息供给行为之间的内容对应、方式协同等精细化规定。这是从信息封闭向有信息公开时制度的阶段性特征,由于信息反映其义务履行的情况,对能反映出其义务未履行或效果不佳的信息,供给者具有天生的遮蔽动机,出现此类现象的根本原因在于:供给中心主义主导了现行信息公开制度。应逐渐朝着需求中心主义方面调适,首先应满足公众的信息需求,提高信息公开内容范围和内容发掘机制。要根据市场的发展和食品安全形势,继续强化监管者和经营者信息公开的义务性要求与法律责任。同时,进一步优化政府依申请公开的机制,提高被动公开制度的有效性与及时性,切实保障公众知情权。其次,应降低需求者信息获取成本,优化信息公开的方式,增强信息的到达性。
  根据食品经营活动的不同环节,将反映不同经营行为内容的信息,区分为体现经济和违法责任的信息,并针对性地优化公开措施在对信息划分层次的基础上,义务性信息继续扩大其公开范围,责任性信息进一步优化其公开手段。责任信息是来源于具体执法机构,各个权力体系内部又有地域、层级和部门间等多重划分,要围绕需求来整合这些多源信息,必须推进信息的标准化建设。可模仿最高院推行的失信被执行人联合惩戒机制一样,在行政机关的信息公开义务基础上,明确政府在信息公开中的责任与职能,并重构政府信息公共服务体系,增加对行政处罚文书的标准化处理、上传和共享机制,建立跨权力体系的信息公开平台,在国家、企业、公众公共治理网络中形成“一处问责、全网触激”的效果,通过激发消费者模仿维权的动力、降低其成本,激励合法、合围违法经营行为,在实践治理中完成食品安全信息的社会化。
  创新执法信息向消费者、公益组织等社会主体主动推送有效的公开手段通过提升公私信息渠道的连通性,善用大数据手段形成信息供给的积极模式,提高其到达性和有效性。信息需求不仅是通过消费者自行查阅、询问而体现,更多的是寓于消费过程中加以表达的,其权利行使的轨迹与信息需求间具有高度的对应关系。应强化监管部门食品安全警示义务与信息类企业公开义务的衔接度,激活《消费者权益保护法》中对网络平台的信息公开义务条款,对已由有权机关生效文书确认的责任性信息,合理使用大数据“用户画像”等技术力量,依循消费轨迹向其平台注册用户、移动手机终端等方式,主动推送食品安全执法信息。借助线上消费与线下消费在标的物、消费人群间存在的交叉性,促成责任信息的全社会流动,提示受损情况、激发维权、便利诉讼,通过高效率的责任反馈机制对经营者形成“不敢违法”的法治高压。
文章作者:肖峰 等 中国动物检疫     文章编辑:一米优讯     
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