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文│王黎文 杜伟(全国畜牧总站)
欧盟畜牧业和饲料业发达，畜产品产量和居民平均消费量位居世界前列。畜产品生产的强大需求是饲料工业发展的巨大动力。欧盟是全球饲料生产的重要地区，近年来饲料总产量基本保持稳定。根据欧洲饲料生产者联合会(FEFAC)的统计，2011年，欧盟27国饲料消耗量为4.7亿吨，其中工业化生产的配合饲料约为1.51亿吨，约占总消耗量的30%，产量与美国基本持平，约占全球饲料总产量7.36亿吨的20%。此外，直接饲喂的粗饲料约占总消耗量的50%，谷物约10%，其他饲料原料10%。位于欧盟配合饲料产量前三位的分别为德国2290万吨、法国2130万吨、西班牙2010万吨，上述三国也分别占据欧盟牛全混合日粮、禽配合饲料和猪配合饲料产量的首位。
谷物是配合饲料生产的主要原料，约为48%，饼粕类占28%，食品工业副产品占12%。欧盟对于蛋白饲料的进口依存度较大，2011年约为67%，但由于上世纪末“疯牛病”在欧洲的大范围传播，欧盟从2001年开始禁止在饲料中使用除乳及乳制品之外的动物源性饲料，该政策可能近期在水产饲料中放开限制;此外，出于对转基因产品的严格控制，美国产酒糟蛋白(DDGS)从2007年起由于没有通过风险评估而几乎不被允许进入欧洲市场。
欧盟饲料评价组织机构及其职能
为保证评价工作的公正性、客观性和科学性，欧盟饲料评价框架内的各机构有着明确的职责分工，形成了相互独立与密切协作相结合的组织结构体系。
1.欧盟委员会健康与消费者保护总司(DGSANCO)。DG SANCO是欧盟委员会下设33个部门之一，是欧盟食品安全(包括饲料安全)的主管部门，在欧盟条约和相关法律赋予的权利范围内，以EFSA的风险评估科学结论为基础，负责起草、制定、修订欧盟食品安全相关法规并提交欧洲议会审议，并监督成员国对食品安全有关法律法规的实施以及转化，以确保食品安全以及消费者和动植物健康。DG SANCO下设7个部门，分别负责公共事务、消费者事务、消费者健康、健康体系和产品、食物链安全、食品和兽医办公室、兽医和国际事务。负责饲料立法的动物营养处隶属于兽医和国际事务部，负责饲料监管的部门为食品和兽医办公室(FVO)。
需要注意的是，DG SANCO仅负责法规的制定修订以及对法规实施情况的监督，具体的监督执法工作由成员国及其设置的食品(饲料)管理机构开展。2.欧洲食品安全局(EFSA)。EFSA根据欧盟(EC)178/2002号条例于2002年成立，承担欧盟范围内从农田到餐桌全过程中的食品安全评价工作，其中包括饲料添加剂的评价和饲料中有毒有害物质的风险评估工作。
EFSA的主要职责包括：为欧盟立法提供科学建议、意见、信息和技术支持;为风险监测和确定风险性质收集和分析数据;促进和协调欧盟内部风险评估方法的一致性;在EFSA职责范围内开展风险交流工作。
EFSA作为独立的科学咨询机构，不参与食品安全立法、食品安全和质量控制以及食品安全监管，充分体现了风险评估和风险管理分离的原则，保证了科学意见的客观性和公正性。其组织结构包括以下四个部分(见图1)。
一是理事会，由15名成员组成，其中1人代表欧盟委员会DG SANCO，其余14人由欧盟向社会公开竞聘，名单经欧洲议会提出建议并由欧盟理事会任命。理事会成员都具有一定专业知识，并且社会背景应具有广泛代表性，如消费者、政府部门、农业、食品或饲料行业、零售业、科学界等，但不得代表成员国。理事会确保EFSA有效履行法律赋予的职能及其工作效率，负责制定预算，批准工作计划并对执行情况进行监督，确保EFSA不参与立法，指定执行主任、科学委员会和专家组成员，监督运转情况等。
二是专职工作人员。EFSA拥有的专职人员超过400人，其日常管理和机构运转由理事会指定的执行主任负责，下辖沟通与交流、科学战略和协调、资源与支持、监管产品的科学评价、风险评估与科学援助5个部门。饲料处(Feed Unit)隶属监管产品科学评价部，拥有雇员14名，负责为专家组(FEEDAP)的工作提供管理和科学支持，代表EFSA发布有关饲料的科学评价成果，并完成EFSA下达的其他任务。饲料处内部分为两个小组，科学意见组负责为FEEDAP准备意见提供科学支持，申请组负责与申请材料相关事项的管理。
三是咨询论坛，由每个成员国对口机构的1名代表参加，欧盟委员会及挪威、冰岛、瑞士的代表作为观察员身份参与。与理事会不同，咨询论坛的组成成员代表各成员国利益开展工作，充分表达本国意见和建议，具有平等表决权。咨询论坛每年至少举办4次，主席由EFSA执行主任担任。论坛负责在科学事务、工作计划和风险应急处理方面为EFSA提供建议，对有争议的科学议题进行表决以避免在食品和饲料安全问题上出现分歧，同时确保各国相关机构与EFSA之间以及各成员国之间的紧密合作，共享数据和信息，避免重复的科学工作。
四是科学委员会和专家组，也是开展评价工作的核心部门。EFSA下设10个专家组，专业领域覆盖从农田到餐桌的完整食物链条，分别为植物健康专家组(PLH)，植物保护产品及残留专家组(PPR)，转基因生物专家组(GMO)，饲料添加剂专家组(FEEDAP)，动物健康与福利专家组(AHAW)，生物危害专家组(BIOHAZ)，食物链污染物专家组(CONTAM)，食品添加剂和营养素专家组(ANS)，食品接触物质、酶、香味剂及加工助剂专家组(CEF)，食品、营养和致敏性专家组(NDA)。每个专家组由21位科学家组成，由EFSA向社会公开招选。科学家应具备独立性和专业能力。各专家组并非完全独立，特定产品或物质的评价或风险评估工作可以由多个工作组共同完成，例如饲料评价一般由FEEDAP完成，必要时也可能有CONTAM、GMO等工作组的专家参与。
FEEDAP专家组包括动物生理、生物化学、药理学、毒理学、微生物学、动物营养、兽医、饲料原料与技术、畜牧、品控、生态毒理学等领域的欧洲优秀风险评估专家，负责对饲料添加剂、饲料产品和饲用物质的安全性、有效性提供独立的科学建议。多数情况下，FEEDAP的工作是基于欧盟委员会对饲料产品审批程序而开展。对每个特定评价工作，FEEDAP成立工作组负责评价和科学意见的起草，必要时可临时外聘科学家。FEEDAP出具的意见为欧盟政策法规的制定以及有效、及时开展风险管理提供科学基础。
科学委员会是由各专家组组长和6位专家组之外的独立科学家组成，负责协调风险评估程序，特别是采用的工作程序和工作方法的协调一致性。科学委员会对跨部门和跨专家组的事务以及不属于任何专家组既定工作范围的新领域提供科学建议。
3.欧盟参考实验室及成员国国家参考实验室。欧盟参考实验室(EURL)、国家参考实验室(NRL)和常规实验室构成了欧盟的实验室网络，根据法律赋予的职能共同开展工作。EURL的饲料添加剂参考实验室在饲料评价中发挥了重要作用，主要承担对申报产品的检测方法进行测试、评价或确证，并向EFSA递交完整的评价报告，并作为EFSA最终报告的一部分。经过EURL确证的检测方法将作为产品批准上市后的官方监测方法。上述工作也可以在成员国的国家参考实验室的协助下开展。比如，英国食品环境研究院(FERA)为英国在饲料方面的国家参考实验室，也受EURL委托承担过相关工作。
此外，EURL根据(EC) No 882/2004条例的要求履行官方控制职责，包括为NRL提供详细的分析方法、组织NRL共同开展分析方法比对测试以确保食品和饲料法律、动物健康和福利等法规在欧盟范围内的实施。其中的采样和检测工作可以由成员国国家参考实验室完成。
国家参考实验室由成员国相关部门指定(例如FERA由FSA指定，作为英国饲料领域的国家参考实验室)，主要具有以下三个方面职能：一是作为官方控制实验室，在饲料监管过程中承担市场监测和预警工作，为监管部门提供科技支撑，并及时传递来自EURL的官方控制信息，如FERA受FSA委托承担食品接触物质、饲料中二噁英和多氯联苯、霉菌毒素、微量元素等检测工作，同时承担饲料产品质量的常规监测工作，发布预警信息;二是协助EURL在饲料评价、官方控制等方面开展工作，为欧盟官方监测计划收集样品和提供数据，如欧盟关于二噁英的监测工作中，FERA收集检测了1000个样品，相关数据供EFSA开展风险评估，并向EURL提供了130个样品;三是与EURL和其他成员国的国家参考实验室开展比对试验，以保证监管手段在欧盟范围内的一致性。
4.成员国饲料管理部门。欧盟成员国根据相关法规建立本国的食品和饲料质量安全管理机构，如英国食品标准局就是英国的饲料管理机构，通过与欧盟委员会、其他成员国之间的合作，履行饲料监管职能。
一是参与立法。欧盟委员会提交的法规草案，需由欧盟理事会征询欧洲议会意见后方可正式实施。欧洲议会由27个成员国的代表组成，代表比例按各成员国人口数量确定。各国代表可以在欧洲议会法案审议时代表本国利益参与法规制定，具有表决权。
二是法律执行。成员国对欧盟发布的有关饲料安全的条例需无条件执行，需将欧盟指令在规定时间内转化为本国条例予以贯彻执行，并对与欧盟条例、指令冲突的既有法规及时修订或废止，保证欧盟法规执行的有效性。
三是成员国间共享信息。为减少成员国之间的重复劳动，高效合理利用资源，提高欧盟内部突发事件的快速反应能力，欧盟在多个领域建立了信息共享机制。饲料和食品快速预警信息系统(RASFF)正式在这一机制下建立，当某一成员国发现存在对人类健康有严重危害的警情时，应立即在该预警系统下通知委员会，委员会则立即将信息传递给各成员国。此外，成员国之间的信息共享还包括膳食消费数据、食品质量安全监测数据、参考实验室检测方法等。
5.各机构的分工与协作。综上所述，欧盟委员会、欧洲食品安全局、各成员国监管部门和参考实验室在欧盟饲料管理体系中承担不同角色，形成了完整的欧
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