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食品安全问题事关民生福祉、经济发展、社会和谐、民族尊严和国家形象，已成为当今国际社会普遍关注的重大社会问题。从2003年探索建立食品安全综合监督体系开始，我国食品安全改革已经走过近十年的探索历程。十年来，伴随着我国经济社会的快速发展，我国食品安全改革不断深化。《食品安全法》颁布实施，食品安全监管理念发生重大变化；国务院食品安全委员会成立，食品安全高端协调机制建立；国家食品安全风险评估中心建立，食品安全科学治理的基础加快形成；食品安全专项整治和综合治理持续深入推进，食品安全突出问题逐步破解；食品安全宣传教育广泛开展，全社会食品安全意识稳步提高。尽管当前食品安全事件还时有发生，食品安全监管基础仍较为薄弱，食品安全形势仍不容乐观，但总体看来，我国的食品安全监管工作正稳步向前推进，食品安全形势稳中向好，食品安全监管工作已进入新的发展阶段。
食品安全问题既是社会问题，也是经济问题；既是民生问题，也是政治问题。对于食品安全问题、食品安全形势和食品安全工作，需要全方位、多视角、宽领域进行思考和把握。我国的食品产业是世界食品产业的缩影，我国的食品安全管理是我国社会管理的缩影。两个缩影表明，无论是从产业发展的角度来看，还是从安全监管的角度来看，我国都在从传统向现代快速转轨。当前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，全面提升食品安全水平，必须以科学发展观为指导，大力践行科学监管理念，认真总结国内外食品安全监管规律，积极探索我国食品安全监管理论体系，努力推动我国食品安全监管从经验监管向科学监管的转变。从社会管理创新的角度来看，我国食品安全监管理论体系应以科学监管、确保安全为主线，以监管理念、监管体制、监管法制、监管机制、监管方式、监管文化、监管战略为基本框架。
一、丰富监管理念
所谓理念，通常是指人们经过长期的理性思考及实践所形成的体现事物运动内在规律，对事物发展具有重要指导意义的哲学基础、指导思想、根本原则、核心价值的抽象概括。一般认为，理念因具有基础性、根本性、全局性、方向性、核心性等特点，而成为监管理论的基础。理念是事物发展的灵魂，决定着事物的发展方向。有不同的监管理念，就有不同的发展方向和发展道路，不同的工作动力和工作局面。理念解决的是思想力、领导力的问题。
近年来，国家局党组从全局和战略高度提出科学监管理念。从管理学的角度出发，科学监管理念回答了“为何监管、为谁监管、怎样监管、靠谁监管”等基本命题。从国际食品安全监管经验来看，食品安全监管理念应当人本治理、全程治理、风险治理、社会治理、依法治理、责任治理、效能治理、综合治理、精细治理和专业治理等基本要素。这些要素的独立与包容在一定程度上反映出不同国家、不同时代、不同阶段食品安全治理的普遍规律和特殊需求。
一是人本治理。人本治理解决的是“为谁治理”的根本问题。坚持人本治理，就是要坚持把保障公众身体健康和生命安全作为食品安全监管的出发点、落脚点和生命线，做到监管为民、监管利民、监管亲民。坚持人本治理理念，一要把握好公共利益和商业利益的关系。这涉及社会立场问题。在社会主义市场经济条件下，公共利益和商业利益之间的关系具有二重性，两者之间既有和谐统一的一面，也有矛盾冲突的一面。公共利益和商业利益之间的博弈问题在食品安全监管领域几乎始终存在。在两者发生冲突时，监管部门应当毫不动摇地维护公共利益。二要把握好安全监管与产业促进的关系。这涉及监管体制问题。长期以来，两者关系并未引起各国的足够重视。在食品安全状况良好时，两者间的关系问题并不突显。但在状况恶化时，两者间的冲突就会立刻显现出来。由于两者在价值定位、服务对象、利害关系等方面存在一定的差异，因此，如果一个部门同时承担两项职责，在发生冲突时，政府的天平在现实利益的捆绑或羁绊下往往会发生倾斜。从国际社会来看，实行行政监管与行业管理分立体制，更有利于强化食品安全监管。
二是全程治理。全程治理主要解决的是治理的空间问题。这与监管体制问题密切相关。传统的食品安全保障体系基本将保障的重点锁定在生产加工环节。随着科学迷信的破灭和经济规律的张扬，人们逐步认识到：食品生产经营的任何环节存在缺陷，都可能导致食品安全保障体系的崩溃。为最大限度地保护消费者，必须将全程治理理念深深地嵌入到食品安全保障中。坚持全程治理理念，一要把握好部门分工与社会协作的关系。将全程治理仅仅理解为全程覆盖和全面预防是不充足和不到位的。应当特别注意的是部门分工与社会协作的关系，或者说是单独负责与共同保障的关系。分工是为了提高专业化效能，协作是为了提高全局化水平。无论何种监管体制，都需要进行适当的分工，并形成有效的协作机制，否则监管就会出现空白和断层。二要把握好全程控制与源头负责的关系。尽管食品生产经营可以分为若干环节，但每一个环节都有其源头，上一环节的末端就是下一环节的源头。只有从源头开始把关，才能减少风险传播，才能确保食品安全。分段监管绝不意味着有关监管部门只对该环节存在的风险承担责任，事实上，各监管部门应当对源于该环节的风险承担全程控制责任。可以有分段的监管体制和模式，但不能有分段监管的胸怀和视野。
三是风险治理。风险治理主要解决的是治理的方法问题。近二十年来，在食品安全领域，最大的变革就是风险治理理念的提出，其对食品安全工作具有全局性和方向性的重大影响。自20世纪90年代以来，风险治理理论已经走过了启蒙酝酿阶段，进入了成熟应用阶段。坚持风险治理理念，一要把握好风险评估、风险管理与风险交流的关系。食品安全风险的应对，需要从技术、行政和社会三维的角度展开。风险评估主要是从技术的角度来认识食品安全风险，而风险管理主要是从行政的角度来解决食品安全风险，风险交流主要是从社会的角度来应对食品安全风险。当前，在食品安全风险分析模式中，风险评估和风险交流还相当薄弱，需要加快推进。二要把握好全面监管与重点监管的关系。食品安全与食品风险是相对应的概念。就风险而言，从绝对的意义上看，风险无处不在、无时不有；而从相对的意义上看，风险有轻有重、有缓有急。通过开展风险评估，可以就特定环节、特定品种、特定场所的食品安全风险状况进行科学分析，据此在全面监管的基础上确定监管的重点。
四是社会治理。社会治理解决的是治理的视野问题。保障食品安全是全社会的共同责任。应当以宽广的胸怀，充分调动社会各方面的积极性、主动性和创造性，共同保障食品安全。坚持社会治理理念，要把握好政府治理与企业治理、社会治理的关系。在社会主义市场经济条件下，对食品安全进行监管，是政府履行职责的应有之意。在不同的国家，政府监管食品安全的深度、广度和强度有所不同。这主要与管理体制、社会文化、历史传统等有关。企业是食品的生产者和经营者。生产经营安全的食品，是食品企业存续的前提。食品企业安全意识、安全条件以及安全措施直接影响乃至决定着企业的食品安全状况。食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任。除了政府治理和企业治理外，消费者、食品行业协会等社会治理不可忽视。
五是效能治理。效能治理解决的是治理的持续发展问题。食品安全治理，除了安全的目标外，还必须考虑效能的目标，这是食品安全治理持续发展的重要前提。食品安全治理应当努力以最小的投入获得最大的效益。影响食品安全治理效能的因素很多，这里既有宏观层面的问题，如食品安全监管体制，也有中观层面的问题，如食品安全监管方式，也有微观层面的问题，如食品安全监管行为。如何才能最大限度地实现食品安全监管的目标，监管体制、监管法制、监管机制、监管方式等至关重要，应当积极推进各监管要素的科学化、现代化水平。
六是责任治理。责任治理解决的是治理任务的落实问题。食品安全责任体系包括食品安全责任主体、责任原则、责任形式、责任构成、责任落实、责任追究等食品安全责任制度和运行机制。坚持食品安全责任治理理念，除了把握好地方政府、监管部门、食品企业以及其他利益相关者的责任外，还要把握好政治责任、法律责任和社会责任的关系。政治责任是指承担重大决策与管理的高级政府官员因决策失误或失职、渎职、滥权导致人民生命财产或国家利益、公共利益遭受重大损失时，所承担的引咎辞职、被罢免、被弹劾、被免职等消极法律后果。要依法规范承担重大决策与管理的高级政府官员对食品安全的责任。社会责任是指企业作为独立的食品生产企业者，应当将自己的食品生产经营行为与公众健康福祉紧密结合起来，在生产经营安全的食品外，还应当承担“公民企业”责任，生产经营更有营养、更高质量、更加经济、更加便利的食品。
除了上述监管理念外，当前我国食品安全监管还应特别强调依法治理、综合治理、精细治理和专业治理等。这些治理理念包含着十分丰富的内容，需要认真思考并深入研究。
二、改革监管体制
在监管理念问题解决后，研究的重点往往是事关全局的监管体制问题。新世纪开始前后，全球食品安全问题凸显，国际社会困则思变，许多国家积极推进监管体制改革，努力维护政府权威与形象。
善变者通，善行者远。新世纪以来，我国已进行了几次食品安全监管体制改革，在具体监管上，实现了“双轨”变“单轨”的目标，即在一个监管环节上由卫生、质量两要素监管变为一个监管环节由安全一要素监管；在综合协调上，基本实现了“部分”变“全部”的目标，即把跨环节、跨部门的监管要素从部分纳入综合协调到全部统一纳入综合协调。我国食品安全监管体制改革取得了阶段性成效。
从国际社会改革来看，食品安全监管体制是许多国家食品安全改革的首选项目。而监管体制的选择往往需要遵循一定的原则，如安全监管与产业促进相分立的原则、风险评估与风险管理相分立的原则、宏观决策与具体执行相分立的原则、安全保障与效率提升相统一的原则、行政许可与监督执法相统一的原则等。我国食品安全监管体制改革应当遵循哪些原则，需要结合我国具体国情和行政管理体制改革的目标进程认真研究。
对食品安全监管体制，国际社会并没有统一的制度安排。综合分析，大体上可分为三种类型，即统一型（单一部门型）、分散型（多部门型）和综合型（统一与分散相结合）。食品安全监管体制的选择往往受到宪政体制、监管理念、产业发展、社会文化等方面的影响。
近十年来，我国食品安全监管体制改革的目标始终定位在科学、统一、权威和高效上。随着食品安全监管工作不断走向深入，监管体制改革已成为改革重点。近年来，专家、学者提出了三种方案进行选择。大方案是设立健康产品部或者国务院食品药品监督委员会，统一负责食品、保健食品、化妆品、药品、医疗器械等健康产品的安全监管。这是因为上述五大产品都属于健康产品，都具有与普通产品不同的特殊属性。实行健康产品统一监管不仅能够最大限度地整合监管资源，提高监管效能，而且能够最大限度地树立国家和政府的良好形象，提振国民对民生改善、社会进步的信心。中方案是设立国家食品安全监管局。即以国务院食品安全办为基础，将相关部门的食品安全监管职能整合起来，统一负责食品安全监管。小方案是维持现有的综合监管体制，而将具体监管职责进行整合，适当减少具体监管部门，可实行食用农产品监管部门、加工食品（预包装食品）监管部门和即食食品监管部门三段监管体制。
食品安全监管体制改革除了横向配置外，还包括纵向配置。应深化政府职能转变，将监管资源和重心进一步向基层倾斜，强化基层基础。食品安全监管体制改革应有明确的发展目标和具体的行动线路，需要精心论证、科学设计、审慎选择、稳步推进。
三、健全监管法制
法律是公共幸福的制度安排。《食品安全法》的颁布实施引起了国际社会的广泛关注。《食品安全法》按照“理念现代、价值和谐、体系完备、制度完善”的总要求，遵循安全性原则、科学性原则、预防性原则、教育性原则、全面性原则和效益性原则，按照综合协调制度与具体监管制度相结合、环节监管制度与要素监管制度相结合、过程保障制度与结果保障制度相结合的原则，建立健全了食品安全监管体制、食品安全标准制度、食品安全风险监测制度、食品安全风险评估制度、食品生产经营基本准则、食品生产经营许可制度、食品添加剂生产许可制度、食品召回制度、食品检验制度、食品进出口制度、食品安全信息制度、食品安全事故处置制度、食品安全责任追究制度等，提升了我国食品安全工作的法治化水平。
从国际社会来看，食品安全应当是全要素与全过程的安全。全要素安全包括食品原料安全、食品添加剂安全、食品相关产品安全、食品场所环境卫生安全、食品从业人员卫生健康安全、食品终产品安全等；全过程安全是指食品生产经营全过程的安全，包括养殖安全、生产加工安全、运输流通安全、餐饮消费安全等。任何要素和任何环节出现问题，都可能导致食品安全事故的发生。
食品安全立法应当注意把握好食品安全的基本定位，如健康性产品、支柱性产业；永恒性主题、世界性难题；无限性需求、有限性供给；社会性问题、优先性领域；跨越性进步、阶段性特征；系统性建构、渐进性变革等。应在绝对与相对、有限与无限、宏观与微观、动态与静态的对立统一中把握食品安全工作的基本规律，不断提升食品安全的科学化、法治化水平。
四、创新监管机制
所谓机制，可以从两个角度来把握：一是工作载体或者工作平台，如综合协调机制、全程监管机制、应急处理机制、案件移送机制等，其主要功能是整合治理资源、增强治理合力；二是成长机理和发展动力，如责任追究机制、绩效考核机制、信用奖惩机制、社会参与机制等，其主要功能为落实治理责任、激发治理活力。两类机制都具有提升治理效能的重要功能。
监管机制具有以下几个特点：一是适应性强。机制一般为制度安排，也可以为非制度安排。在社会转型期，在相关制度成型前，机制往往具有较大的运行空间。二是灵活性强。食品安全保障涉及众多利益相关者，这些相关者各自的条件和期待不同，所依靠的激励和约束也有所不同，各级政府、监管部门完全可以根据不同的对象，采取灵活多样的手段进行牵引和驱动。三是导向性强。任何机制的设定都有特定的目标指引，具体机制设计往往体现一定的政策性和方向性，能够导引有关方面向着预期的目标迈进。四是补充性强。由于灵活性和适应性强，机制可以在一定程度上弥补体制、法制的缺陷。
如果说，理念解决的是思想力、领导力和感召力的问题，那么机制则主要解决的是执行力、创造力和亲和力的问题。在思想力、领导力和感召力的问题基本解决后，执行力、创造力和亲和力的建设则成为最为迫切的现实问题。几年的监管实践中，可总结出一些激励与约束相结合、褒奖与惩戒相结合、动力与压力相结合、自律与他律相结合的食品安全治理机制。
一是沟通协作机制。目前，我国食品安全监管实行的是分段监管为主、品种监管为辅的综合型体制。为减少或避免分段监管出现的监管空隙，各部门应当加强沟通、密切配合。近年来，各地区、各部门从实际出发，建立了多层次、多部门、多领域的食品安全沟通协作机制，努力实现监管视野无盲区、监管环节无断档。在这类机制建设中，应注意把握好分工与协作、牵头与配合、会同与协同等关系，切实做到依法行政、职责清晰、优势互补、形成合力，最大限度地发挥此类机制凝聚智慧、共谋发展的优势。
二是责任追究机制。责任是法律关系的基本属性。《食品安全法》确立了“地方政府负总责、监管部门各负其责、企业是第一责任”的食品安全责任体系。目前，由于多种因素的制约，食品安全责任并没有得到全面的落实。将食品安全法律责任落实到位，还需要进一步细化责任要求，明确尽责保障，严格责任追究，切实做到责任划分清晰、具体，履责条件匹配、适应，责任追究公正、恰当。
三是绩效考核机制。激励是管理的第一原则。应当坚持过程考核与结果考核、定性考核与定量考核、年终考核与日常考核的有机结合，积极探索食品安全监管绩效考核机制，动态反映地方监管工作的实际情况，努力实现主观愿望与客观效果、价值取向与功能效用的和谐统一。
四是能力评价机制。我国食品安全治理的基础比较薄弱，广大基层尤其是中西部地区，普遍缺乏人员、设备和经费，监管工作受到挑战。国家应尽快出台地方食品安全监管能力建设标准，明确规定不同地区、不同层级食品安全监管能力的最低要求，并对地方政府保障情况进行考核，加大对能力保障不足地区的监督力度。
五是典型示范机制。我国食品生产经营主体的产业化、集约化、标准化程度不高，多、小、散、低现象较为严重，食品企业的风险意识、责任意识、诚信意识和法治意识还比较薄弱。应当坚持全面推进与重点突破相结合的原则，在一些领域建立示范基地，充分发挥示范单位的引领、辐射作用，逐步达到共同发展、全面提高。
六是分类监管机制。我国食品产业发展迅猛，但总体不平衡，不同区域、不同类型的食品企业差别较大，必须从现实国情出发，实行分级分类监管策略。应当积极探索诚信制度建设与分类监管制度的有机结合方式，促进食品生产经营单位强化自我约束、自我激励、自我提高。
七是信用奖惩机制。目前，部分食品企业冲破道德底线，绞尽脑汁地逃避监管，制售假冒伪劣、有毒有害食品，严重损害了广大消费者的切身利益。应当加快建立健全科学的食品企业信用评价机制，将各行各类食品企业全员纳入信用征集、评价、披露网络，其信用状况能够全面、客观、及时予以披露，从而便于广大消费者进行消费选择，便于监管部门进行分类监管，便于食品企业强化自律管理。
八是社会参与机制。确保食品安全需要全社会的共同参与。经验表明，仅仅依靠监管部门的有限力量进行监管，无论是监管的广度，还是监管的深度，都将受到一定的制约和影响。食品安全有奖举报机制的建立，激发了广大人民群众参与食品安全社会监督的积极性和创造性。此外，公益诉讼机制、集团诉讼机制也是调动社会参与食品安全监督，有效震慑违法犯罪行为的有效手段。
九是督查督办机制。为保障中央有关食品安全治理的各项方针政策和重大举措能够在基层得到有效落实，近年来各级政府普遍开展了食品安全督查督办工作。为保障各项治理任务能够按时保质完成，上级监管部门有必要坚持过程控制，对下级监管部门工作情况及时进行检查，以便及时发现问题，及时督促整改。为强化督查督办的权威和效果，有必要将督查督办与绩效考核有机结合。
十是案件移送机制。近年来，食品违法犯罪行为猖獗，其中重要的原因之一就是以罚代刑、以罚代管。应当建立刑事案件及时移送机制，加大刑事处罚力度，提升法律的威慑力和震撼力。
五、探索监管方式
监管方式在监管理论体系中占有着独特的地位。长期以来，人们往往将监管方式作为监管机制的组成部分。时代发展已要求将监管方式从监管机制中分离出来进行系统研究。监管方式问题事关监管的执行力、震慑力和亲和力。从监管理念到监管方式，监管理论从宏观走向微观，从抽象走向具体。
早在2001年，世界卫生组织在《全球食品安全战略：增进健康需要更加安全的食品》中就强调：“过去数十年，传统的食品安全措施已被证明不能有效地控制食源性疾病”，国际社会必须“改变某些现有的方法，以确保适应全球食品安全出现的新挑战”。
2011年美国食品药品监管局在《通向全球产品安全和质量之路》中指出：“为应对即将出现的大量根本性变化，FDA致力于从根本上转变监管全球产品安全和质量的方式”。“全球化已从根本上改变经济和安全格局，要求FDA对固有的工作方式做重大调整，从而保护和提升美国人民的健康状况”。“数十年来，在产品安全标准方面。FDA始终是全世界公认的领跑者。但展望未来，FDA不能再依靠以往管理产品的手段、行动及策略”。
一般说来，食品安全监管方式可以分为日常性监管方式和应急性监管方式、行政性监管方式和技术性监管方式、传统性监管方式和现代性监管方式等。监管方式事关监管工作的质量、效率、形象、能力和水平。近年来，在监管方式创新上，有关部门和地区正在积极探索。主要有以下类型：
一是风险监测方式。《食品安全法》确立国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测。风险监测属于预防性监管方式。我国食品安全风险监测已探索多年，目前正逐步走向科学化、系统化和规范化。
二是风险评估方式。《食品安全法》确立国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。风险评估既属于预防性监管方式，也属于应急性监管方式。目前，风险评估在我国刚刚起步，亟待加快推进。
三是溯源管理方式。为加强食品安全风险控制和管理，有关部门和地方正在积极探索食品安全全程溯源管理。溯源管理方式正在从传统的票证管理发展成为利用现代技术手段的电子监管方式。
四是远程监控方式。随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的快速发展，食品生产经营活动往往发生时空分离，监管难度增大。监管部门可充分利用现代科技手段对高风险产品、场所、环节等进行实时动态远程监管，以便及时发现和解决食品安全问题。
五是飞行检查方式。针对食品安全违法犯罪行为的隐蔽性、智能化等特点，监管部门可以对食品生产经营单位进行突击性飞行检查，及时发现、有效解决食品安全突出问题。
六是驻场监督方式。对一些高风险产品、场所、环节，监管部门可以选派专业人员进行驻点进行监管。应当进一步明确驻场监督的原则、程序、方式、责任等。
七是责任约谈方式。应当及时对存在重大食品安全风险隐患的食品生产经营单位的主要负责人进行责任约谈，约谈内容及相关处理必要时可向社会公开。
八是绩效考核方式。对地方和部门的食品安全监管绩效进行考核。为推动监管责任落实，提升监管效能，可积极探索监管绩效动态考核。
九是监督抽检方式。这是食品安全监管中普遍采取的方式。目前，应以鼓励发现问题为导向，进一步改革监督抽检方式，增强监督抽检的科学性、针对性和有效性。
十是分类监管方式。针对食品生产经营单位的特点，对其进行量化分级监管，促进食品生产经营单位加强规范管理和诚信经营，不断提升食品安全管理水平。
我国是个食品生产经营大国，我国的食品安全问题具有广泛性、多样性、复杂性等特点。在破解食品安全监管难题上，广大基层监管人员坚持人民性、体现规律性，创造了许多具体鲜活且富于时代精神的监管方式方法，急需认真总结、科学提升和积极推广。
我国食品安全监管理论体系还包括监管体系、监管队伍、监管文化、监管思维、监管战略等。经过近十年的发展，在食品安全监管理论创新上，我国已有所创造、有所积淀、有所收获。当前，应当按照“中国的问题、世界的眼光”、“火热的心情、冷静的头脑”的要求，组织和动员政治、经济、文化、社会、管理等方面的专家、学者和具有丰富经验的监管一线人员，深入研究食品安全监管规律，着力提升我国食品安全监管理论水平，努力推动我国食品安全监管工作不断实现新跨越，为保障公众饮食安全做出新贡献。
作者简介：
徐景和
国家食品药品监督管理局食品安全监管司司长，中国政法大学法学学士、法学硕士，北京大学法学博士，中国社科院法学研究所法学博士后；曾担任食品安全监察司副司长、食品安全协调司副司长、办公室副主任、国家食品药品稽查专员；主要研究领域：食品安全监管、司法鉴定改革、判例制度创新；主编《食品安全综合监督探索研究》等多部著作，发表学术论文百余篇。
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