|
从1955年开始，商业系统管理屠宰已经很多年了。但接下来，有着漫长历史可追溯的屠宰管理职责将由农业部门一肩挑起。对此，在流通业内资深专家看来，所谓为“农产品生产流通一体化”而进行的部委行政职能调整是“动错了刀子”。只改改上层建筑并非“一体化”而是“一统化”。上层建筑改了，底下却合不起来，还是不行。
“这就是最好的衔接！”3月16日，农业部部长韩长赋与时任商务部部长陈德铭笑着把手握在了一起。
当时，韩长赋被记者拦截在人民大会堂北门“部长通道”前回答如何履新监管新责。但其“按照国务院要求部署做好农业部门与商务部门的衔接……”的话音未落，现场记者突然爆发出一阵笑声。原来，陈德铭已经出现在韩长赋身后。
这是发生在刚刚闭幕的全国两会上的戏剧性一幕。两位部长的“牵手”源于“生猪定点屠宰”。3月14日，经全国人大审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》中，“将商务部的生猪定点屠宰管理职责划入农业部”。
“商业系统管屠宰已经很多年了，从1955年开始，一直到现在。”商务部市场秩序司屠宰行业管理处副处长邱忠义说。但接下来，有着漫长历史可追溯的屠宰管理职责将换由农业部门一肩挑起。
商务部卸下“杀猪刀”
“我们也在等待下一步的整合方案。”3月13日和3月19日，在中国商报记者两次致电询问生猪定点屠宰监管调整进展时，邱忠义的回复都是同样的一句。
作为生猪定点屠宰行业管理国家部委层面最直接的业务负责人，在国务院大部制改革方案披露前，邱忠义称，他此前也完全未曾获悉会有牵涉屠宰的职能调整。
邱忠义说：“商业系统管屠宰已经很多年了，从1955年开始，一直到现在。”目前，生猪定点屠宰的行业职能监管具体仍归属国家商务部市场秩序司，邱忠义所在的“屠宰行业管理处”就是专门司职负责生猪定点屠宰行业管理，是商务部市场秩序司7个处室中的一个。
在地方，屠宰行业管理职能队伍更为庞大。“各个省一般都有商务厅的市场秩序处，或者市场运行处，有专门负责屠宰行业管理的处室和工作人员，很多省会设立专门的屠宰行业办公室或屠宰办，作为事业单位来支持这个工作。”邱忠义介绍：“各个市、县级还有商务执法队伍，其中相当一部分人员专职屠宰行业执法。光全国的商务执法人员大概就有2万多人。”
商务系统司职了58年之久的屠宰行业管理权为何突然要被换下？
3月11日的两会记者会上，中央机构编制委员会办公室副主任王峰做出解释：“为做好食品安全监管管理衔接，农业部负责农产品的质量安全监管。”
王峰的解释虽然简短，但其内涵不难解读：生猪定点屠宰监管从商务部划入农业部顺应的是整个大部制改革“职能归并、全程监管”的主导思想。
在中国商报记者的采访中，大型养殖户、肉制品加工厂等负责人也均举双手赞成此次生猪屠宰管理由“商”转“农”的调整。
新希望集团董事长刘永好在接受中国商报记者采访时的分析就是一种普遍观点，他说，按食品药品监督管理总局统管食品药品生产、流通到消费的质量安全监管的一体化思路，生猪屠宰管理划入农业部的好处也是在于让包括猪肉在内的实用农产品从种植、养殖环节到进入批发、零售市场，或者生产加工企业以前的质量安全监督管理全部由农业部一个部门来负责。
“这样是实现了农产品生产、流通的一体化，减少了以往的多头管理，有利于保障食品安全。”刘永好说。
“一把刀”的争论
对于生猪定点屠宰，无论是一般消费者还是外界人士，都知之甚少。在流通业内资深专家看来，所谓为“农产品生产流通一体化”而进行的部委行政职能调整是“动错了刀子”。
“农产品的生产流通一体化要在生产力、生产关系上去促成，只改改上层建筑并非‘一体化’而是‘一统化’。”中国商业经济学会副会长刘海飞说：“上层建筑改了，底下却合不起来，还是不行。”
“历史上，正是当时主管国内商品流通的国内贸易部主张生猪定点屠宰才推动了中国猪肉食品安全初始制度的建立。”刘海飞在接受中国商报记者采访时说，而在很长一段时间里农业部一直在生猪定点屠宰问题上“唱反调”。
1985年，中央1号文件提出放开生猪经营，“当时并没有提放开屠宰，但屠宰却自行放开了”，小屠宰场一时兴起，私屠滥宰更是严重泛滥，食品安全问题日益增多。
1995年，哈尔滨集贸市场的猪肉出现严重的食品安全问题被电视台“曝光”，引起当时国家主席江泽民的重视，要求国内贸易部整顿猪肉市场，“生猪定点屠宰”的思路于是被提出。
1997年，内贸部受国务院委托拟订《生猪屠宰管理条例》时，农业部畜牧局相关领导却在电视上公开反对生猪定点屠宰，认为定点屠宰是恢复计划经济的“一把刀”，主张屠宰放开，农户可以自行屠宰。
专家回忆说，当年江泽民到黑龙江视察，内贸系统却找不出一家肉品安全的肉联厂，因为大型机械化屠宰厂都被小屠宰点挤垮了，领导同志的食肉安全都无法保证，大家痛感从定点屠宰把控猪肉安全势在必行。
1998年，时任国务院总理李鹏签发国务院令，《生猪屠宰管理条例》自当年1月1日开始施行。当时条例规定，国家对生猪实行定点屠宰、集中检疫、统一纳税、分散经营的制度。
“为生猪定点屠宰，当时的内贸部与农业部还打过‘几场笔墨官司’，互相写文章批评对方的观点，虽然最后的结果还是整出了一个《生猪屠宰管理条例》，但由于农业部的强力干预，条例虽出却对很多方面的规定都不能严格化，只是制定了粗泛的大框架政策设计。”刘海飞说，这使得定点屠宰的技术门槛被大大降低，执行效果也就可想而知了。
内贸部与农业部当时的分歧还在于生猪检疫、检验。“当时，农业部为了解决畜牧兽医站员工事业编制的‘断奶’，把食品兽医站的检疫人员派到肉联厂进行肉品检疫收费，强调这是国际惯例，但内贸部却提出检疫、检验在程序上是不能分开的，强调多年来机械化大型肉联厂都实行的是厂内自检，要求这部分工厂仍实行自检。”刘海飞告诉中国商报记者。
于是，生猪定点屠宰的检验、检疫就因为两部门的争执而割裂开来。“肉联厂自备检验人员，负责肉品检验；农业部门派出驻场畜牧兽医人员，只负责检疫。”
商务部的遗留难题
尽管生猪定点屠宰管理作为一项国家基本制度，在商业系统的监管下得以坚持了下来，但从1998年实施《生猪定点屠宰管理条例》至今，这个关系13亿老百姓餐桌安全的行业监管却走得极为艰难。
与其他行业管理职能“易主”背后必然存在巨大的部门利益争夺不同，生猪屠宰的监管是政府职能中少数“没有利益只有责任风险”的“苦差”。
惟一的利益仅在于国家财政每年有一笔有关生猪屠宰的扶持资金。该笔扶持资金由中央财政出资、地方财政配套，属于“促进服务业发展专项资金”项目，用于商务部“放心肉”服务体系建设促进，其中就包括屠宰企业的升级改造、建设屠宰监管技术系统等。据中国商报记者获悉，2009年至2012年，中央财政总共投入了6亿元左右。
但一些商务部内部人士苦笑，这笔改造资金的利好也远远抵不上为此费的“心血”。
据一些知情人士向中国商报记者透露，在上一轮机构改革中，商务部曾动议将生猪屠宰的行业管理职能“转交”农业部，但农业部不愿接受。“农业部听了调研组的汇报、介绍后，觉得生猪屠宰问题太大、太复杂，没有接受。”
主管内贸流通工作的商务部副部长姜增伟就最害怕“猪肉出事”，他数次在私下场合表示：“猪出了事就是乌纱帽不保。”公开场合的细节则是，虽然屠宰行业管理处只是商务部市场秩序司7个处室中的一个，但“生猪定点屠宰”一直是领导费口沫最多、耗笔墨最多的流通领域食品安全管理会议的内容。
尽管重视非常、辛劳非常，但商务部的“放心肉”体系建设仍不能让老百姓真正放心，私屠滥宰，生产销售病害猪肉、注水猪肉以及违法运输贩卖病害猪肉等行为屡禁不止，类似瘦肉精等威胁老百姓餐桌的猪肉隐患从未断绝。
就此，专家认为，一方面，关系中国老百姓肉食消费65%权重的猪肉食品安全责任重大，“八个部门管不好一头猪”饱受诟病的同时，也彰显出中国猪肉监管的行政体制冲突；另一方面，猪肉安全的监管漏洞也与商务部权力有限，监管方法存在一定问题有关。
1998年初，当时的内贸部以生猪定点屠宰制度为起点开始了生猪定点屠宰的管理。从内贸部到商务部，主导思想连贯而简单：第一，消灭私屠滥宰；第二，减少落后的定点屠宰场。
但近几年来，私屠滥宰不再是主要矛盾后，新的问题却接踵而至——许多挂牌的现有定点屠宰场却并不能保证猪肉食品的安全——“大量乡镇定点屠宰场其实就是三国时期张飞经营过的那类杀猪手工作坊”。此外，定点屠宰场技术落后、产能过剩的问题也相当突出。
据邱忠义介绍，在商务部牵头的9个国家部委的清理整顿下，目前全国定点屠宰场数量比以前有了大规模的削减，原来有将近2万家，现在不到1.5万家，减少了近5000家屠宰场。而根据有关专家的回忆，在上世纪90年代初，内贸部接手生猪屠宰监管工作时，全国定点屠宰场一度达到7万多家，而在这之前，更是不计其数。
但是，产能过剩、重复建设、技术水平不高的问题还是相当严重。最近几年，商务部开始倡导定点屠宰场升级改造，大幅鼓励机械化、现代化的大型定点屠宰场兼并小企业，大大压缩存在食品安全隐患的手工屠宰场，而且要求这类小定点场的猪肉不能出乡镇，只能地产地销。
但一些业内人士的观察是，现在全国1.5万多家定点屠宰场中，80%至90%仍是简陋的手工屠宰作坊，商务部倡导的机械化、现代化的定点屠宰场仍是少数。“多数是一口大锅，一个小锅炉，吊杠铁钩子、案板、洗水池，屠宰就是一把刀，检疫就是瞄一瞄。”
这意味着，50多年的长期监管、层层推进后，生猪屠宰正进入监管攻坚的“深水区”。湖南大康牧业董事长王斌告诉中国商报记者，如今在全国很多省市区等城市，生猪定点屠宰已逐步规范，但在县城、农村，定点屠宰还是空白，而这是中国食品安全的最大隐患。
他告诉中国商报记者，在湖南、四川等很多县城，甚至整个乡镇也没有一家挂牌的生猪定点屠宰场。“一家定点屠宰场一天至少要宰杀150头生猪才能维持收支平衡，在乡镇根本没有如此大的生猪供应量。”
刘海飞也介绍，在很多城市和县城，先进的机械化定点屠宰场一天可能就只能宰杀二三十头猪，经营惨淡，“根本吃不饱”，而双汇、雨润等肉制品企业能做大做强，从附加值来说，其竞争力并不在于屠宰，而是在于肉品深加工和副产品综合利用。
姜增伟在今年2月份的生猪定点屠宰工作会议上也坦言，虽然经过大力审核清理，但由于屠宰行业基础薄弱，落后产能和过剩产能依然存在，私屠滥宰和其他危害肉品质量安全的问题也仍有土壤。
农业部“应考”
“国家重新划定生猪定点屠宰职能部门，依然使用行政力量来推动，而没有从市场机制上解决这个问题，大部制的设计或许太理想化。”业内人士如是说。
“生猪定点屠宰监管归了农业部，好处是养殖、加工统一管理，‘出了问题就打一家板子’，问责更明确。”刘海飞说，从政策层面来讲，农业部监管意味着生猪屠宰在寻求国家财政补贴的支持力度上“议价能力”增强，农业部将生猪生产与定点屠宰打包，以“三农”问题、猪肉安全的名义能为屠宰场的改造升级争取到更多的政策扶持，而这恰恰是前任商务部门的“短板”所在。
但刘海飞也担忧，“让农业部来管理生猪定点屠宰行业，问题可能更大。”
包括湖南友阿集团董事长胡子敬在内的诸多流通业人士的疑惑是，生猪定点屠宰的监管权为何纳入农业部监管，而不是由即将成立、具有独立性的国家食药总局监管。“此前完全没有过屠宰管理经验的农业部是否有能力来管屠宰？农业部的精力在农村养殖、种植上，杀猪在城市，农业部在职能管理上能否顾及？”
业内专家认为，此前，商务部和农业部各管一头，虽说也出现过种种问题，但整体上仍是很好地实现了生产和流通的权力制衡，避免了系统性和区域性的猪肉安全大风险。而如今，生产、流通一头担的农业部，在缺少权力制衡的现实下，能否平衡好生产者与消费者的利益？
而如前所述，农业部历史上不赞成生猪定点屠宰，因为这样做不利于农户的短期利益，如今生猪定点屠宰更进入攻坚的深水区——与乡镇中小定点屠宰场、农户利益直接相关。
对乡镇农村小型定点屠宰场的清理整顿，商务部决心虽大但“头痛不已”，如今将猪肉生产、流通、监管一手抓的农业部面临的考验是，如何看待和处理生猪定点屠宰和农户利益以及食品安全之间的关系？这将直接决定下一步生猪屠宰监管政策的执行效果。
按业内人士的分析，商务部监管屠宰行业的主导思想是淘汰落后的生产能力，支持先进的屠宰加工，以此保障食品安全，并且在保障食品安全的基础上，提高猪肉消费水平。
而对于农业部而言，发展农业产业、提高农民收入是农业部政绩的第一诉求。“农业部要保障农民利益，提高农民收入，小屠宰场很多都是农民开的，农业部是否有决心严格依法执法、整顿清理会成为艰难抉择。”
此前在生猪定点屠宰的挂牌审批上，农业部和商务部的意见就有过争执，商务部主张将定点屠宰场的审批权放在省一级政府，但农业部主张下放到市一级，审批下放意味着能开设更多的屠宰场，与商务部主张的屠宰场“压缩”相悖。
刘海飞说，如果只从事屠宰，手工作坊式的原始小屠宰场由于进入门槛低、收费低、成本低、肉价便宜，反而能把购置现代化设备、机械化作业的现代化肉联厂挤垮，而两者生产出来的猪肉在外观和口味上难有区别。惟一的区别是后者在食用上更卫生、安全，但消费者并不了解这一点。
姜增伟就曾表示，在商务部针对生猪屠宰场的清理整顿中，一些担心审核清理工作影响肉品供应、就业、社会稳定等等的思想顾虑就很严重。作为更以农业发展、农民利益为第一原则的农业部，此方面顾虑毫无疑问将更加纠结。
此前农业部的一些领导反对生猪定点屠宰在于生猪定点屠宰“利了屠宰企业亏了农民”。由于不准私宰，养猪户只能把活猪运到屠宰场代宰或卖给屠宰场、肉食加工企业，这就在一定程度上造成一些地方保护主义，并出现压级压价的现象，在猪肉价格下跌时，养猪农户可能会亏损，但屠宰场却是旱涝保收，稳赚不赔。
业内人士认为，除非出了大的猪肉食品安全问题，否则在对待小型定点屠宰场的整顿清理上，农业部难以有比商务部更大的动力。
由此，业内的担忧就接踵而至，“农业部拿过去后若力度和进度都放缓，小屠宰场马上就会反弹。”王斌告诉中国商报记者。
姜增伟也警戒过，“如果不谨慎对待，个别屠宰企业的问题就有可能演化为屠宰行业的区域性、系统性风险。”
另一方面，生猪定点屠宰监管从商务部划入农业部顺承的是整个大部制改革“职能归并、全程监管”的要义，机构乃至人员要“做减法”是其中之意。
但是，目前从人员编制上就已明显存悖。“商务部想把覆盖全国2万人规模的生猪定点屠宰监管执法用于商务综合执法，若农业部将此人员编制抽走，那商务部是不是要重新扩编人员？若农业部不转移走这部分员工，那是不是就意味着农业部要重新增补部门编制，那大部制改革缩减人员要怎么改？没有屠宰管理经验的人员临时补调又能否担当安全监管大任？”业内人士说，部委职能调整后，该如何阻止各个部委的人员扩编冲动也是当前亟待面对的现实命题。
3月13日，邱忠义将“做好生猪屠宰行业管理工作的通知”交付商务部办公厅，下午4点多，商务部网站就挂出了面向全国各省市区下达的通知，要求各省（区、市）商务主管部门加快生猪定点屠宰场的网上公布和督促检查。
邱忠义告诉中国商报记者：“这是为了不让监管因为部门调整出现空当。”但关于他个人的去留以及这项职能转移的时间表和路线图，一切仍悬而未决。
|
