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食药总局：加快建立健全中国进口食品安全治理体系
现代畜牧网 http://www.cvonet.com 2016/8/24 7:14:57 关注：401 评论： 我要投稿
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按：7月29日，支树平局长在食品局报送的《建立中国进口食品安全治理体系框架的思考》上作出重要批示：食品局在加强进口食品安全治理体系建设上下了较多功夫，特别是在“治理”基础理论研究上取得了不少成果，有创新，可借鉴。望能继续努力，把理论研究和实践探索更加紧密地结合起来，尽快完善进口食品安全治理体系，提升进出口食品安全监管水平。
在改革发展中加快建立健全中国进口食品安全治理体系质检总局进出口食品安全局
我国是食品生产和消费大国，持续三十多年的经济高速增长对国内食品供需产生了深刻而广泛的影响。从消费端来看，刚性需求旺盛，多样化、个性化食品消费逐渐成为主流；从供给端来看，农业资源短缺、生态环境恶化使得供应结构性短缺日渐显现。这种供需变化推动了近年来食品进口贸易快速增长，进口食品在满足国内需求、促进经济发展、维护社会稳定方面的作用日益突显，进口食品安全的重要性也愈加突出，成为国家食品安全总体战略的重要组成部分。一年来，食品局坚持理论与实践相结合，会同总局有关部门，深入专题研究，加强实践探索，提出进口食品安全治理体系框架，为实现“十三五规划”提出的形成严密高效的食品安全治理体系打下坚实基础。
1牢固树立“治理”新理念
“治理”（governance）一词来源于拉丁文和希腊语，原意是控制、引导和操纵。根据全球治理委员会的定义，“治理”是各种公共或私人机构以及个人管理其共同事务的诸多方式总和。从政府治理角度看，其核心要义就是承认政府的有限理性，通过引入政府之外的力量形成“共治”，以改善和提升政府的治理能力。由于食品行业业态复杂，其供应链上的各个行业、环节和主体都有可能对食品安全造成直接或间接影响，保障食品安全需要供应链上的相关方各履其责、密切协作、共同努力。因此，将“治理”理念引入食品安全管理模式，既符合食品行业的客观现实，也契合当前政府职能转变的改革需要。与传统食品安全监管模式相比，食品安全“治理”模式具有以下3个核心特征或原则：
（一）多元合作。“治理”模式的最大特征在于多元主体的广泛参与和共同协作，其涵义主要有以下几点。一是多元主体。政府之外的其他各方不再仅仅是政府监管的对象，而是被赋予了食品安全治理主体的法律地位，与政府一道共同参与治理，这有利于调动其他各方的积极性与主动性。二是协同合作。政府与其他相关各方之间不再是简单的命令与服从的关系，而更多地体现为一种协同合作的关系，即通过不同主体之间的相互协作，形成治理合力，实现“共治”。三是政府主导。食品安全涉及公众利益，简单、松散的多元合作会造成治理机制失灵，因此在多元合作的治理体系中政府必须居于主导地位。一方面，政府在设立治理规则、保障协同合作机制有序运行等方面发挥着不可替代的作用；另一方面，这也能够有效避免多元治理模式带来的主体虚化与效率低下等问题。
（二）责任共担。从法律角度看，“治理”所倡导的多元合作是以相关各方责任共担为前提和基础的。因此，食品安全治理的关键是根据食品供应链上不同的主体所处的地位与发挥的作用，进行科学、合理的责任配置，主要包括三类基本责任。一是主体责任，食品安全主体责任是由供应链中对食品安全具有最直接和决定性影响的相关方承担。按照权责对等的法制原则和世界各国通行做法，食品生产经营者应当承担食品安全主体责任，各国食品安全治理体系也大多是围绕着生产经营者的责任构建的。二是监管责任，政府部门作为食品安全治理体系的主导者和协调者，应当承担食品安全监管责任，监督主体责任各方是否将食品安全治理责任落实到位，并通过采取激励或者惩戒措施，营造诚信生产经营的氛围。三是监督责任，公众、媒体、社会团体等是食品安全的间接相关方，它们可以通过舆论、宣传、技术等手段对食品安全治理体系的运行情况进行监督。监督责任虽然不具备监管责任的强制性，但其可以从道德的层面对主体和监管责任的落实情况加以督促，将履行责任的压力传导给有关各方。由此可见，食品安全责任共担是以生产经营者主体责任与政府监管责任构成的所谓“二元责任核心”为基础，并在此之上完成对其他相关方的责任配置，建立起涵盖各相关方的食品安全治理责任体系。
（三）多措并举。基于责任共担的食品安全多元治理模式必须通过相应的措施来保障落实到位。食品供应链涉及诸多行业、环节和主体，各相关方的利益诉求、责任定位以及治理目标各不相同，必须综合运用多种措施才能达到食品安全治理目的。从法律强制力的角度看，治理措施可以分为：直接管制措施、经济激励措施、自愿性措施、信息传递措施等。其中，政府采取的直接管制措施是食品安全治理体系的重要基础，是食品安全治理的“刚性”措施。在此基础之上，经济激励、信息公开等其他措施，旨在充分发挥市场机制的作用，引导和鼓励相关方落实治理责任，属于“柔性”措施。
2准确把握“责任配置”新核心
建立进口食品安全治理体系，必须遵循上述食品安全治理基本原则，牢牢把握“责任配置”这一核心和基础。相对于国内食品，进口食品供应链更长、更复杂，涉及的责任主体更多、分布更广泛，加之受主权管辖、监管成本以及有限信息等多方面因素制约，治理责任往往更难于直接配置给主体责任相关方。因此，进口食品安全治理体系的责任配置还必须从供应链的特点着手，遵循以下原则：
（一）将总体责任配置给出口方政府。进口食品供应链贯穿国际，涉及进出口双方甚至多方。由于进口食品的生产企业在境外，进口方政府难以进行监管，使得出口方政府监管在保障进口食品安全方面居于更加重要和关键的地位。因此，应当将进口食品安全的总体监管责任配置给出口方政府。国际食品法典委员会（CAC）也规定，作为食品国际贸易的主要获益方，出口方政府理应承担对其出口食品安全的总体责任，即按照进口方的要求，建立一套食品安全管理体系，包括管理机构、法律法规、监管措施、人员配置、技术支撑、资金保障等，并确保体系的有效运行，使其出口的食品符合进口方要求。
（二）将主体责任配置给国内进口商。进口食品的生产经营者主要包括境外的生产者、出口商和境内的进口商，他们是进口食品安全直接责任人，共同承担着进口食品安全的主体责任。但由于进口食品的生产者和出口商分布在境外，进口方政府难以在境外源头对其落实主体责任的情况进行监督，并实施有效监管。因此，进口食品安全的主体责任应该主要配置给境内进口食品的进口商。一方面，进口商应当采取措施，保证其进口的食品符合进口方的食品安全要求，履行其应尽的责任；另一方面，进口商还有义务通过市场机制向其境外贸易伙伴-生产者和出口商传导食品安全责任。
（三）检验检疫部门“回归”监管责任。长期以来，我国政府部门一直在扮演进口食品质量安全担保人的角色，通过对产品的逐批检验、出具证明，为每一批次食品的质量安全“背书”，承担了应由生产经营者履行的主体责任，造成了治理责任的错位。《食品安全法》规定“国家出入境检验检疫部门对进出口食品安全实施监督管理”，明确了检验检疫部门在进口食品安全现代化治理体系中的角色，客观上要求检验检疫部门从食品质量安全担保人转变为监管者，从对具体产品监管转变为对主体责任落实情况进行监管，真正使检验检疫部门实现职能转变，回归到进口食品安全监管本职工作之中。
3全面构建“现代化治理”新体系
责任配置是建立进口食品安全治理体系的主线，治理制度是责任配置的具体化和外在表现形式，实现现代化治理体系的关键在于制度设计。依据《食品安全法》、《进出境动植物检疫法》等法律法规，以及上述责任配置原则，我们对进口食品供应链各相关方责任进行了科学配置，建立覆盖“进口前、进口时、进口后”三个环节进口食品安全治理制度体系，充分体现了事先预防、事中控制、事后反应的全供应链治理理念。该体系包括21项基本制度，其中进口前9项、进口时7项、进口后5项。21项制度中，现行有效的8项，需制修订的13项。
（一）进口前环节。该环节制度设计的核心是通过将监管延伸到境外源头，向出口方政府和生产企业传导和配置进口食品安全责任，以实现全程监管，从根本上保障进口食品安全。
在出口方政府主体责任配置方面，设立输华食品国家或地区食品安全管理体系审查制度，对出口方政府官方食品安全管理体系进行评估和审查，并在此基础上确定进口食品检验检疫要求，明确出口方政府对输华食品应当履行的责任。这项制度是向出口方政府传导食品安全总体责任的核心制度、根本性制度，是国家或地区食品“准入”门槛，没有这项制度，进口食品安全就无从谈起。设立输华食品随附官方证书制度，要求出口方政府按照与进口方政府共同确定的食品安全要求，对每批输华食品实施检验监管，并出具官方证明文件，使出口方政府对每批输华食品质量安全情况进行“背书”。
在生产经营企业主体责任配置方面，设立输华食品生产企业注册管理制度，对出口方政府推荐的输华食品生产企业进行审查，符合要求的，准予注册，允许其产品对华出口。这项制度是向境外输华食品生产企业传导食品安全主体责任的重要制度，是输华食品企业“准入”门槛。该制度也是向出口方政府配置总体责任的一项主要措施。设立输华食品出口商和进口备案管理制度，要求境内外输华食品进出口商进行备案，并对备案内容负责。这两项制度为政府监督进口食品经营者，特别是进口商落实食品安全主体责任提供了重要抓手。设立输华食品进口商对境外食品生产企业审核制度，要求进口食品的进口商对向其供货的境外出口商、生产企业进行审核，促使其贸易伙伴按照我国食品安全标准进行生产经营。这项制度是向进口商传导食品安全责任的基本制度，是全面落实进口食品安全主体责任的关键。
在落实主体责任激励制度方面，设立输华食品预先检验检疫制度，由检验检疫机构或符合条件的第三方机构按照规定要求实施境外预先检验检疫，在入境时给予通关便利。设立优良食品进口商自愿认定制度，鼓励进口商加强自检自控、履行食品安全责任的自愿性措施。对符合条件的优良进口商给予通关便利。
同时，还依据《进出境动植物检疫法》设立了进境动植物源性食品检疫审批制度。
（二）进口时环节。该环节制度设计的关键是建立科学、严密的进口食品安全检验制度，使检验检疫部门真正承担起监管职能，回归“监管者”角色，有效防范风险流入境内。
在检验检疫部门监管责任配置方面，设立输华食品口岸检验检疫管理制度，通过开展风险评估，对进口食品进行风险分级，制定国家进口食品口岸监督抽检计划，根据监督抽检结果等因素进行合格评定，从而形成科学、严密、便利、统一、透明的口岸监管新制度。设立输华食品安全风险监测制度，对进口食品中的潜在风险进行监测，目的是实现进口食品安全风险“早发现”。设立输华食品检验检疫风险预警及快速反应制度，对进口食品中发现的潜在风险，及时发布预警，采取快速反应措施，消除风险，目的是实现进口食品安全风险“早控制”。
在生产经营企业主体责任配置方面，设立输华食品检验检疫申报制度，要求食品进口时，进口商或代理商主动履行申报义务，向检验检疫部门申报检验检疫，这是对检验检疫部门履行监管责任的基本保障措施。设立进口商随附合格证明材料制度，要求进口商对风险较高或有其他特殊要求的食品在进口前进行检验，并提交合格申明材料，以落实进口商对进口食品安全的主体责任。
在落实主体责任激励制度方面，设立输华食品合格第三方检验认证机构认定制度，通过在进口食品产地管理体系检查、生产企业检查、产品预先检验、口岸查验等环节引入第三方检验认证机构，采信第三方检验认证结果，充分利用社会资源，节约监管成本，提高监管覆盖面。
同时，还依据《进出境动植物检疫法》设立了输华食品进境检疫指定口岸管理制度。
（三）进口后环节。该环节制度设计的重点在于通过对各相关方的责任进行合理配置，以建立完善的进口食品追溯体系和质量安全责任追究体系。
在出口方政府主体责任配置方面，设立输华食品国家或地区及生产企业食品安全管理体系回顾性检查制度，对已获准入的出口方政府及其企业食品安全管理体系是否持续符合我国要求情况进行审查，促使出口方政府或生产企业采取措施以持续符合我国要求。
在检验检疫部门监管责任配置方面，设立输华食品进出口商和生产企业不良记录制度，对进口食品的进出口商和生产企业实施信用管理，建立信用记录，依法对外公布，对有不良记录的生产经营者采取惩罚性措施。这项制度是敦促企业守法生产经营并充分发挥社会监督作用的基本制度。设立输华食品进口商或代理商约谈制度对发生重大食品安全事故、存在严重违法违规行为、存在重大风险隐患的进口商或代理商的法人代表或负责人进行约谈，督促其履行食品安全主体责任。
在生产经营企业主体责任配置方面，设立输华食品进口和销售记录制度，要求进口商建立进口食品进口和销售记录，保证进口食品及其安全责任的可追溯性。这项制度是进口商应当履行的主体责任，是政府实施各项监管措施的重要保障。设立输华食品召回制度，要求进口商或代理商根据风险实际情况对其进口全部产品或该批次产品主动召回，及时控制危害，以履行进口商的主体责任。选自（《质检改革情况交流》第13期）
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