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新修订《生猪屠宰管理条例》在罚则中关于“停业整顿”的表述有第32、33、34、35、36条，那么“停业整顿”属于行政处罚吗？看下文裁判观点，以及文末的全国人大法工委答复。
兴城市人民法院
行 政 判 决 书
（2019）辽1481行初48号
原告葫芦岛市南票区张相公乡定点屠宰场，地址葫芦岛市南票区张相关乡姜屯村。
被告葫芦岛市南票区农业农村局，地址葫芦岛市南票区龙山路3号。
原告不服被告作出的责令停业整顿告知书，于2019年5月5日向本院提起行政诉讼。本院于5月6日立案后，向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年7月8日公开开庭审理了本案。原告陈金良及委托代理人邵英魁、韩洪今，被告葫芦岛市南票区农业农村局委托代理人马明山、陆亚夫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，被告于2019年5月5日以原告未按规定时间取得排污许可证为由，对原告作出了停业整顿的行政处罚，原告认为该行政行为违法，因违法行为造成的损失应当赔偿。
一、被告没有处罚职权，行使行政处罚主体不适格。环保部2018年1月10日公布实施的《排污许可管理办法》规定，责令或者责令限制生产、停业整治处罚应当由环境保护部门处罚。被告于2019年5月5日以原告未按规定时间取得排污许可证为由对原告作出的停业整顿通知属于行政处罚。原告认为被告对原告没有行政处罚权，对原告作出的行政处罚主体不适格。
二、被告作出的行政处罚程序违法。《排污许可管理办法》第五十七条规定：“责令或者责令限制生产、停业整治处罚应当由环境保护部门处罚。停业、关闭处罚报经批准权的人民政府批准。”行政处罚法第42条规定了听证的权利，被告没有告知听证。
三、被告作出的行政处罚没有事实依据。张相公屠宰场始建于1996年，2005年经连山区人民政府协调搬迁到现址，并于2009年取得定点屠宰许可证和连山区动监局发放的动物防疫合格证，2012年取得环保部门颁发的临时排污许可证。2014年，因屠宰场所在区域被划为二级水源保护地，虽经原告多次申请，但相关部门拒绝向原告发放排污许可证，而且原告也无法得到排污许可证。原告是已经取得排污许可证的经营单位，许可证到期后无法取得排污许可证是行政机关停止发证行为造成的，并非原告不继续申请或违法经营造成的，违法事实不存在，不能给予行政处罚。
四、违法行为造成的损失应当赔偿。原告于2019年5月5日被通知停业整顿，相关政府部门没有给予补偿和补救措施，请求判令被告赔偿30万元（以司法鉴定结论为准）。为此要求确认被告行政处罚违法，赔偿原告损失30万元。
原告在庭审期间向本院提交证据：1、责令停业整顿告知书（2019）002号，证明被诉行政行为存在；2、营业执照，证明原告主体身份；3、动物防疫条件合格证，证明原告是合格的生猪屠宰经营单位；4、排放污染物临时许可证，证明许可排污，经营合法；5、被告给市农业农村局的请示函，证明被告处罚前认定事实与原告告诉事实一致；6、葫芦岛市市张相公乡定点屠宰场建设项目竣工环境保护验收监测报告，证明原告排放污染物，保护设施得当，没有超过相关标准，也证明积极申请过排污许可证。
被告葫芦岛市南票区农业农村局辩称，答辩人为合法的行政处罚主体。根据《生猪屠宰管理条例》第三条，县级以上地方人政府畜牧兽医行政主管部门负责本行政区域生猪屠宰活动的监督管理。我局具有对生猪定点屠宰企业管理的职权。本案处罚事实清楚、证据确实充分。该屠宰场因处于二级水源保护区内，没有完善的污水处理设施，无法取得排污许可证，已不符合屠宰企业必备条件之一“具备符合环境保护要求的污染防治设施”的要求。对该事实屠宰场也予以认可。处罚适用法律正确。根据《生猪屠宰管理条例》第二十三条规定，畜牧兽医行政主管部门在监督检查中发现生猪定点屠宰厂不再具备本条例规定条件的，应当责令限期整改；逾期仍达不到本条例规定条件的，由设区的市级人民政府取消其生猪定点屠宰厂资格。综上，答辩人对张相公乡定点屠宰场作出的行政处罚事实清楚、程序合法、适用法律正确。
被告在举证期限内向本院提供的证据：1、《生猪屠宰管理条例》、辽农办畜发[2019]181号文件、葫农发[2019]88号文件，证明被告有作出行政处罚的职权；2、现场检查笔录、证明原告经营地点属于二级水源保护区，未取得排污许可证；3、行政处罚立案审批表，行政处罚现行告知书、行政处罚听证告知书、案件处理审批表、案件集体讨论笔录，证明被告处罚程序合法；4、责令停业整顿告知书、行政处罚决定书，证明依法作出行政行为；5、送达回执四份及视频光盘，证明送达程序合法。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1的质证意见，被告仅有权监督检查污染防治设施，而无权监督检查排污许可证，排污许可证由环保部门发放，应由环保部门监督检查。生猪屠宰条例第二十三条规定的是“限期整改”，而规范性文件将限期整改偷换成了“停产整改”，违反了法律规定。对证据2的质证意见，是否属于二级保护区无证据，送达程序不合法，有两份告知书，违反了一事不二罚原则。被告对原告提供证据的质证意见，原告的动物防疫条件合格证、排放污染物临时许可证均已过期没有年检。
本院对上述证据认证如下，被告提供的证据1予以采纳；对证据2不能证明是水源保护地，也无被检查人签名，不予采纳；证据3、证据4不能证明其程序合法性，不予采纳。原告提供的证据客观真实，但对其证明目的不予采纳。
经审理查明，葫芦岛市南票区张相公乡定点屠宰场具有《动物防疫条件合格证》年审至2017年4月，《排放污染物临时许可证》有限期2012年1月1日至2013年1月1日。2019年4月29日，被告葫芦岛市南票区农业农村局工作人员对葫芦岛市南票区张相公乡定点屠宰场进行检查，发现原告未取得排污许可证，遂立案查处，于2019年5月5日作出《责令停业整顿告知书》、《行政处罚决定书》。原告不服《责令停业整顿告诉书》向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《生猪屠宰管理条例》第三条：“县级以上畜牧兽医行政主管部门负责本行政区域内生猪屠宰活动的监督管理。”的规定，被告葫芦岛市南票区农业农村局具有对本行政区域内生猪屠宰活动的监督管理职权。《生猪屠宰管理条例》第八条规定：“生猪定点屠宰厂（场）应当具备下列条件：（五）有符合国家规定要求的检验设备、消毒设施以及符合环境保护要求的污染防治设施”第二十三条的规定：“畜牧兽医行政主管部门在监督检查中发现生猪定点屠宰厂（场）不再具备本条例规定条件的，应当责令其限期整改；逾期仍达不到本条例规定条件的，由设区的市级人民政府取消其生猪定点屠宰厂（场）资格。”
本案原告《排放污染物临时许可证》已到期，不再符合生猪定点屠宰场应当具备的条件，被告应按规定作出限期整改的决定，但被告作出责令停业整顿，予以整改，属于适用法律不准确。被告作出《责令停业整顿告知书》前，未按规定将《行政处罚先行告知书》、《听证告知书》送达给原告，剥夺了原告陈述及听证的权利，属于程序违法，依法应予撤销。关于赔偿问题。因原告已不具备生猪定点屠宰厂（场）应当具备的条件，在未取得排污许可证前是不能进行生猪屠宰，故无损失，对其赔偿请求不予支持。关于原告庭审中提出的对辽农办畜发[2019]181号文件、葫农发[2019]88号文件进行审查的诉讼请求。
根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百四十五条：“公民、法人或其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查。”的规定，对规范文件进行审查的前提是以规范性文件作为行政行为的法律依据，而本案的《责令停业整顿告知书》其适用的法律依据是《生猪屠宰管理条例》第二十三条，故对规范性文件一并审查的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，判决如下：
一、撤销被告葫芦岛市南票区农业农村局作出的《责令停业整顿告知书》。
二、驳回原告葫芦岛市南票区张相公乡定点屠宰场赔偿的诉讼请求。
三、驳回原告葫芦岛市南票区张相公乡定点屠宰场审查规范性文件的诉讼请求。
来源：中国裁判文书网
【延伸阅读】
【司法部立法四局负责人 郭文芳】对新《生猪屠宰管理条例》的解读加大了对生猪屠宰活动违法行为的处罚力度。比如，对未经定点从事生猪屠宰活动、出厂肉品没有经过肉品品质检验或者检验不合格的，还有拒不履行问题生猪产品召回义务和报告义务的，以及对生猪和生猪产品注水或者注入其他物质的违法行为，《条例》修订过程中规定了责令停业整顿、没收违法所得、罚款，直至吊销定点许可证等行政处罚。在规定罚款的额度时，把罚款额度提高到可达货值金额的30倍。
全国人大法工委答复：责令停业整顿属于责令停产停业36.责令停业整顿的法律性质
问：《娱乐场所管理条例》规定了“责令停业整顿”，该行政行为是行政处罚法第八条第四项规定的“责令停产停业”，还是临时性的行政强制措施？（国务院某部门，2010年4月26日）答：责令停业整顿属于《中华人民共和国行政处罚法》第八条第四项规定的责令停产停业。（2010年5月14日，书面答复）来源：法律询问答复选编（全国人大法工委2017.07）
行政处罚法（2021版）
第九条 行政处罚的种类：（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）行政拘留；（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。
公安部法制局关于责令停业整顿属于何种性质问题的批复（公法[2010]484号）
新疆维吾尔自治区公安厅法制处、海南省公安厅警令保障部法制处：
你处关于责令停业整顿性质的请示（新公法[2010]23号、琼公法字[2010]7号）收悉。现批复如下：
《娱乐场所管理条例》“法律责任”一章中规定的“责令停业整顿”，是对违反有关规定的行政相对人作出的最终处理决定，属于可以独立适用的行政处罚。
公安部法制局
二〇一〇年七月六日
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