清华大学博士叶岚：统一市场监管理论上合理、现实上必要

现代畜牧网 http://www.cvonet.com 2014/8/1 11:56:11 关注：728 评论： 我要投稿

     由中国食品安全30人论坛主办的“福喜事件”研讨会31日下午在中国经济网会议室召开。清华大学叶岚博士参与研讨会并表示，监管专业化水平是影响食品药品监管体制创新发挥作用的根本原因之一，对此，他从统一市场监管的理论和现实依据、地方的实际做法、现实中面临的挑战三个方面进行了阐述。
 
    叶岚表示，上海“福喜事件”发生之后，社会最为关心的话题就聚焦在两个方面。一个是政府、企业和消费者应该怎么办？一个就是如何从“福喜事件”中引以为戒，避免类似的事件再次发生。而反思“福喜事件”发生的原因，无外乎两点，一是企业的第一责任去了哪里？第二就是食品药品监管到底出了什么问题？
 
    叶岚指出，通过长期深入的理论研究，并结合近期各地陆续出现的市场监督管理局实战研究，初步得出的结论就是：监管专业化水平是影响食品药品监管体制创新发挥作用的根本原因之一。
 
    统一市场监管具有理论上的合理性
 
    首先，叶岚从统一市场监管的理论和现实依据讲起。她认为，统一市场监管具有理论上的合理性和现实中的必然性。
 
    众所周知，市场监管是现代政府的基本职能之一，从概念上讲，监管指的是政府依据规则对市场行为主体进行引导和限制，其目的是纠正市场失灵。根据被监管对象不同，市场监管分为社会型监管和经济型监管，前者包括工商、质检、知识安全等系统，后者包括能源局、证监会、银监会、保监会等。他表示，“福喜事件”涉及到的是社会性监管。
 
    当前，社会性监管分为三种模式，分段监管、分事项监管，分品种监管。分段监管容易出现段与段的缝隙，分事项监管要求比较高，分品种监管难点在于品种的边界划分。成熟市场经济国家主要对终端产品质量安全进行监管，涉及主体资格认证的事物交给市场组织，社会非常复杂，监管机构识别企业机制，要对产品本身负责。“这种多重管理现象非常普遍，其结果可能是监管标准相互打架，行政资源的浪费以及企业的守法成本提高”，叶岚如是说。
 
    由于我国政府对市场监管的职能长期分布在多个部门，部门之间难免容易出现职能交叉或者真空，形成九龙治水的监管碎片化问题。对此，叶岚表示，当前食药部门实行属地管理，是为了强化地方政府的责任意识，但随之而来的就是地方保护主义，可能会进一步放大监管体制的缺陷，尤其是在信息沟通方面，出现了横向与纵向的监管体系缺陷。
 
    “理想的市场监管体系应该有整体性，这方面有助于加强风险的防范，另一方面能为我们建设市场体系提供质级保证。”叶岚表示。
 
    统一市场监管还具有现实中的必然性
 
    除了上述理论方面的原因，实践方面也有依据。她表示，地方在机构改革中也自觉不自觉地加速了市场监管局的出现，在近些年的地方行政体制改革中，中央要求市县机构数量设置在14到22个，强调一件事情原则上一个部门负责，但实际上县级政府机构数大于4个，地方政府会控制超标的机构数量，不得不将市场监管的机构加以整合。
 
    与此同时，国务院鼓励地方在食品药品监管体系改革中，设立乡镇监管派出机构。叶岚表示，这一举措在简政放权、精简机构的宏观背景下并不能推行，只能改造原来的工商所，承担基层工商行政管理和食品药品监管的双重职能。这也是市场监管现实方面的动因。
 
    三种模式可供借鉴
 
    统一市场监管的理论依据和现实动因与中央和国务院的政策要求相呼应。党的十八届三中全会提出，改革市场监管体系，实行统一的市场监管，为改革指明了方向。国务院《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》指出，“加快县级政府市场监管体制改革，探索综合设置市场监管机构，原则上不另设执法队伍。”那么，各地在组建市场监管局的过程中有哪些不同的做法，又面临着什么样的挑战呢？
 
    对此，叶岚表示，目前，在国家层面，中央明确中编办、工商总局牵头落实十八届三中全会的改革任务，深圳、上海、浙江、天津、辽宁、吉林、重庆、武汉东部新区纷纷整合工商、质检、食药等部门，组建市场监督管理局，试图用强有力的部门打破地方保护。
 
    此外，她表示，各地的体制改革模式存在差异，目前大致分为三种类型。
 
    第一、纺锤形深圳模式，2009年大部制体制改革中，整合工商质检、物价、知识产权的机构和职能，组建市场监督管理局，后来又加入食品药品监管职能，这是我国市场监管体制改革的最早城市，这项改革有利于统一市场准入，监督执法，并实现不同部门优势互补，但新机构面临的上级部门太多，一些产品如食品监管性无法保障，部门内部运行机制难以理顺。
 
    据她介绍，2014年5月14日，深圳组建市场和质量监督管理委员会，负责制定政策、规划和标准，并监督其执行情况。其中深圳市市场监督管理局挂市质量管理局和市知识产权局两块牌子，相应的深圳市在区一级分别设置市场监管分局和食药监分局作为市局的直属机构，在街道设市场监管所作为两个分局的派出机构，可见深圳模式实现上下统一，中间分开的纺锤形结构。
 
    她表示，深圳的模式有三个优点，一是采取分类监管模式，有利于实现专业化监管，由食品药品监督管理局专门承担食品药品安全监管职能，充分考虑去区分对待了普通产品质量跟食品药品的差异性。二是统一监管执法队伍，有利于减轻市场负担，行政处罚等行为直接面向市场行为主体。三是有机整合宏观和微观。
 
    但同时，叶岚也坦言，深圳市在改革过程中也遇到了挑战，突出表现在各个部门的业务惯性和行政惰性容易使机构改革确实一致性。质检部门更多关注产品内在质量，技术支撑能力相对较强，这些机构正注重产品和公共场所的清洁无菌以及对人体的健康无害。这些部门惯有的差异，对带来行政处罚的标准不同和风格差异，甚至产生内部行政文化冲突。
 
    第二、倒金字塔的浙江模式，2013年12月9日，浙江省食品药品监管改革正式启动，在县市区整合工商管理局，质量技术监督局，食品药品监督管理局的职能和机构，组建市场监督管理局，保留原工商质监、食药监局牌子，通过重新布置机构，综合设置技术检验检测、市场投诉举报等机构。2014年1月1日，上海浦东新区的食药部门完全三合一。安徽则在市级组建新的食药局，县级以下整合工商、质监、食药部门，此外、辽宁、吉林、武汉也在探索类似的做法。
 
    浙江模式有两个优点，一方面有利于统筹各个部门的优势，例如工商部门机构设置和队伍体系相对完善，基本覆盖乡镇、街道、基层，质监部门有完备的支撑，另一方面，加强专业管理的基础上，推进综合执法，优化市场准入，着力构建贯穿生产流通消费全过程，监管执法技术支撑相衔接的监管体制机制。但浙江同样存在两个方面的问题，一方面是食品药品监管专业被削弱。
 
    作为老牌市场监管部门，工商部门陷入市场网络较深，在政府体系中拥有更大的话语权，在浙江、安徽、辽宁等地，工商部门主导了市场监管体制改革，标志是新机构的主要负责人多来自工商局。通常理想的状态就是用管药的方式管食品，但市场监管局的结果是用管普通商品的方式对待食品药品，课题组调研中也了解，严重缺乏食品药品监管专业人员，有的执法人员进药店不知道干什么，只知道问店主要营业执照。另一方面机构的物理叠加并不意味着智能的反映，上级部门没有改革，下级部门会应对上级部门的要求，所谓下改上不改等于没有改，一加一大于二的效果难以实现。
 
    第三、天津模式。2014年7月4,天津市场和质量管理委员会正式宣告成立，委员会33个处室，除办公室、人事、监察、法制等，工商、质监等基本没有做调整，同时整合三个局的执法机构，受天津市市场监管委垂直领导，乡镇街道设置市场监管所作为区市场监管局的派出机构。
 
    据叶岚介绍，天津市的最大亮点在健康产品的统一监管上迈出了重要的一步，健康产品包括食品、药品、化妆品、食用农产品、饮用水、烟草、消毒产品已经相关辅料包材，在成熟市场经济国家，如美国，每10元消费者中就有3元的健康产品，可见其重要性。
 
    此外，叶岚表示，现在社会健康产品风险越来越具有关联性和系统性的特征，表现在低水平的制假售假，一些职能仍然散落在不同的部门，食品安全标准制定和风险评估有卫级部门负责食品药品广告监管权在工商部门。
 
    正是考虑到健康产品风险的复杂性，天津市是否通过改革实现健康产品的统一监管，但仍有两个例外。叶岚表示，目前仍有相当比例的农产品不以食用为目的，而是做饲料和生物燃料等用途，因此没有被整合。其次，由于专业性较强，食品安全制定的职能没有。
 
    最后，叶岚提出了三点思考，食品药品体制改革应该循序渐进，现阶段至多采取深圳模式，二是体制机制改革应当突出食品药品监管的专业性，事实成立，健康产品监管局与市场监管局并列，三是中央宏观顶层设计与微观应当相互结合，彼此呼应。
 
    背景介绍：
 
    近日，福喜“过期肉”事件让世界震惊。一家美国百年企业，号称世界上最安全的工厂，数十家跨国食品企业的供应商，却被曝光使用过期肉。事件目前仍在调查中。2014年7月31日，中国食品安全30人论坛组织有关专家就福喜事件及引发的社会关注热点进行了深层次、多角度的研讨。
 
    中国食品安全30人论坛是由经济日报主办，中国经济网承办的，集食品各细分领域顶级专家的智囊机构，在政府部门和食品企业、学术机构、新闻媒体和社会公众之间建立起紧密沟通的平台，主要承担食品安全领域的重大课题调研，食品安全舆情研究与舆论引导，食品安全事件的风险评估、快速反应与信息发布，面向公众的食品安全科普活动，面向新闻记者的培训等工作。今年已曾成功举办“两会议食厅”、“都市媒体训练营”等多项活动。