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全国人大代表、广东代表团林新华
加强生产源头管理 确保农产品质量安全
2014年的“中央一号文件”提出，要强化农产品质量和食品安全监管，建立最严格的覆盖全过程的食品安全监管制度。2015年“中央一号文件”进一步提出，要在资源环境硬约束下保障农产品有效供给和质量安全。要严格农业投入品管理，大力推进农业标准化生产。要落实重要农产品生产基地、批发市场质量安全检验检测费用补助政策。要建立全程可追溯、互联共享的农产品质量和食品安全信息平台。
虽然中央对农产品安全的源头监管给予了高度的重视，各地在加强源头监管方面也做出了很多尝试。但是，据全国人大代表、广东代表团林新华代表对部分地区的种养农户、农药化肥厂家和经销商、农产品批发市场等的调研发现，当前农产品源头监管方面仍然有诸多问题亟待解决。
近年多起因对农产品生产源头把关不严导致的食品质量安全问题，受到了社会的广泛关注。新形势下，如何做好农产品的源头监管工作，从根源上解决食品安全问题，成为保障广大人民群众“舌尖上的安全”的关键。
问 题
据林新华介绍，他在调研过程中发现存在以下问题：
1 上热下冷“现象突出”
近几年来，群众对加强农产品源头监管的呼声日益强烈，中央对农产品源头监管的力度也在不断加大，但现实中食品安全问题仍屡有发生。究其原因，是在落实农产品源头监管方面存在着“上热下冷”的现象。
“上热”指国家监管部门高度重视，比如农业部成立了农产品质量安全监管局，定期开展专项整治，督促各地推进农产品质量安全监管。“下冷”指对农产品质量安全直接实行监管的县和县以下政府及其相关部门不够重视，从而导致农产品质量安全源头监管不到位，监管措施难以落实。
2 农业投入品监管工作难度大
农业投入品是农业生产的物质基础，包括农药、肥料、种子、兽药、饲料、饲料添加剂及其他用于农产品生产、加工并影响农产品质量的物品。要从源头上保障农产品质量安全，就必须重视农业投入品的质量监管。
但是，从一些地方近年的检测结果来看，还存在违禁使用农药、化肥等行为：有的非法添加违禁农药或高毒农药而未标明成分；部分农户受利益驱动，违规使用禁（限）用农药或滥用农药，有的用药后未到安全间隔期就采收等。另外，一些地方的农业生态环境恶化，局部地区的土地和水源受到严重污染，也加大了监管难度。
３ 基层农产品安全检测体系薄弱
林新华在调研中发现，当前县乡级监管检测机构普遍存在缺人员、缺场所、缺经费、缺技术的问题，因为检测能力有限，对农产品的监管职责难以落实。同时，部分县乡的农产品质量安全监管检测机构人员老化、知识老化。在农产品质量安全监管工作中，监管人员多是基层分局干部，而许多基层执法人员对法律法规及农产品质量的知识了解不多不深，在实际中灵活运用法律法规的能力不强，对于农产品质量安全检测缺乏实际操作能力。
４ 农产品生产者追溯意识不强
一是在很多农村地区，农产品生产大部分是一家一户分散式生产，缺少有实力集约化、规模化生产的企业或合作社等，品牌创建意识不强。二是农产品生产者生产档案记录不完整，尤其是农业投入品的使用记录不完整。三是很多种植大户和散户，都在一定程度上存在着意识不强的问题。
此外，很多农产品生产经营者、生产企业的主体责任缺乏落实。很多生产者诚信缺失、自律意识不强，如违禁用药、滥用农药、用药没到安全期即采收等，还没有认识到生产者是第一责任人的重要性。
５ 检测与执法脱节严重
目前，我国已经制定了一些关于农产品质量安全监管的法律法规，但大多数包含在综合性法规中，有关农产品质量安全的专项法律法规明显缺位，特别是针对农产品产地环境保护、养殖卫生、防疫环境监管、农产品质量安全风险防控、技术监管以及与农产品产品认证、体系认证和标准化推广等相配套的法律法规不健全，从而进一步加大了监管的难度。
建 议
针对现阶段农产品在源头监管存在的问题，林新华提出以下几点建议：
建立从生产源头到市场前的全程监管体制
农产品从生产源头到进入市场前，要建立标准化生产、田头监测、批发市场监测和农贸市场（超市）监督抽查四道安全防线。
首先，要建立和完善农业标准化体系，建设农业标准化示范推广体系，建设一批农业标准化示范基地，要做好农产品的国家标准、行业标准、地方标准、企业标准的统一；其次，要建立农产品残留监控体系。针对当前我国农产品残留监控工作缺乏法律依据，缺乏长效机制，经费不足，监控的覆盖面狭窄等问题，将农产品残留监控体系纳入国家相关法律法规之中。同时，通过设立国家和地方政府财政专项基金的方式，加大对例行监控工作的经费投入。
建立农产品生产流通源头的可追溯制度
要通过追溯管理，对造成农产品质量安全事故的责任人实行质量追究，从而强化生产经营者的质量安全意识。一是要使农产品生产、运输、销售等所有环节的每一步都有记录，做到农产品生产流通源头的每个环节都可追溯；二是要建立农产品生产档案制度，对上市的农产品实行产地、地块、棚室编号。一旦发现质量问题，凭条码可追溯到产地的农户，以确保农产品质量安全。
制定专项法规为源头监管提供法律依据
依据我国目前农产品质量安全源头监管的需要，要在有序开展农产品产地环境和养殖环境安全普查工作和风险分析的基础上，制定与我国《食品安全法》、《农产品质量安全法》和《环境保护法》等综合性法规相配套的农产品产地环境管理、农业投入品管理、肉类产品管理、禽类产品管理以及农产品质量安全风险分析和防控等方面的专项法规，为农产品质量安全源头监管提供法律依据。
建立和完善农业生产经营者的自律机制
农产品生产经营者是农产品质量安全责任主体，凡从事农产品生产、经营的，无论单位或个人都必须对农产品质量安全承担责任；凡发生农产品安全事故的，或经有关机构检测达不到质量标准的，都要承担相应责任。因此，要规范农产品生产经营者自律行为，建立生产、流通企业农产品质量控制制度。
一是要建立农产品质量安全信用体系。增强农产品生产和加工行为的规范与管理，从根本上形成保障农产品质量安全的长效机制；二是要加强对农业生产经营者的宣传教育。要通过多种渠道、多种方式，对农业生产经营者进行质量安全的思想教育、法治教育等，提高他们的自律意识。
建立信息定期公布制度和发布平台
要健全完善以农产品药物残留为主的农产品质量安全信息发布制度，及时发布有关初级农产品农药残留、兽药残留等检测信息，维护消费者权益，扩大消费者的知情权。通过畅通农产品质量安会信息披露渠道，提高农产品质量安全信息的透明度。
加强农产品质量安全源头监管体系的队伍建设
一方面要加大投入，提高基层监督检测机构、执法机构的把关能力，保障基础设备的数量和质量，加强工作人员的能力；另一方面要加强管理，实行源头监管的责任落实制度。要把农产品质量安全源头监管划片到人，确定具体的责任人。要建立健全奖惩机制，避免基层分局对个人考核流于形式，提高一线人员的工作积极性。
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