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山东首次将发酵饲料、混合饲料原料、合同加工饲料3个新业态、新模式写入法规
现代畜牧网 http://www.cvonet.com 2024/1/21 18:00:11 关注：216 评论： 我要投稿
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1月19日上午，山东省人民政府新闻办公室举行省政府政策例行吹风会，邀请省畜牧局负责同志等解读《山东省饲料和饲料添加剂管理办法》，并回答记者提问。
省畜牧局副局长李新围绕《山东省饲料和饲料添加剂管理办法》（以下简称《办法》）出台的背景意义、主要特点、贯彻落实等作简要介绍。
一、背景意义
饲料是畜牧养殖的主要投入品，也是动物健康和动物产品质量安全的源头保障，与人民群众身体健康和日常生活息息相关。饲料产业的发展质量和水平，直接关系到畜牧业的发展质量和可持续发展，是打造现代化畜牧强省、调整农业产业结构、实施乡村振兴的重要支柱产业。山东是饲料生产、使用大省，现有饲料、饲料添加剂生产企业2380余家，约占全国的1/7，初步核算2023年饲料产量4714万吨，饲料工业产值2049亿元，均占全国的1/6。自2018年以来，山东饲料企业数量、产量、产值连续6年保持全国第一。其中饲料添加剂产品年产值占到全国的1/5，位居全国第一，氨基酸、维生素等多个品种产量处于世界领先水平；豆粕、鱼粉、肉粉、玉米加工副产品等饲料原料产量都居全国前列。全省饲料生产企业共有职工25万人，间接带动就业约50万人，每年贡献税收60多亿元，为保就业、稳经济、促发展作出了积极贡献。
近年来，随着产业的快速发展，在产业业态和监督管理上也产生一些新的问题。比如：对新发展起来的微生物发酵饲料、混合饲料的加工以及开展网络经营等新业态，还缺少有效监管的制度规范；由于饲料行业进入的门槛较低，带来产品同质化、低水平竞争的问题越来越突显，已经影响到整个饲料产业高质量发展。针对行业中出现的新问题和遇到的堵点难点，山东坚持问题导向，勇于攻坚克难，在农业农村部的关心支持下，在省司法厅等部门的指导帮助下，积极推动和组织地方立法工作，为加快饲料产业高质量发展提供法治保障。《办法》的公布实施，凝聚了全省各级饲料管理人员和行业从业人员的智慧结晶，也是全省饲料行业的一件大事，必将对推动全省饲料产业转型升级、加快高质量发展、更好实现饲料产业的规范化管理发挥重要作用。
一是填补了全国饲料地方立法的空白，《办法》是目前全国唯一一部对饲料和饲料添加剂管理的地方性立法，为推动全国饲料产业的法治建设作出了积极探索，提供了有益借鉴。
二是《办法》在许可实施、质量检验、研发创新、监督管理等方面进行了细化完善，是对国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》及农业农村部配套规章的有益补充，有效增强了法规制度的针对性和可操作性，对保障饲料产品和动物产品质量安全、保障人民群众身体健康作用重大。
三是对加强近年来新出现的网络营销等新业态的监管，有效化解产品同质化、技术创新能力不足等问题，《办法》都有专门的条款进行规范，切实增强了政策措施实施的有效性，能够有力促进饲料产业技术创新，减少玉米豆粕使用量，有效维护饲料用粮安全。
四是《办法》将多年来山东信用分级管理等工作的好经验、好做法，上升为政府规章，减少了人为因素干扰，增强了管理措施的稳定性、可预见性，对于加快饲料产业转型升级、促进高质量发展意义重大。
二、主要特点
该《办法》将于2024年3月1日起实施。
《办法》共设置了7章39条，包括总则、许可实施、研制与生产、经营与使用、监督管理、法律责任、附则等，重点对饲料和饲料添加剂生产企业的许可、监管，以及对企业在研发、生产、经营、使用全过程中如何保障饲料和饲料添加剂产品的质量安全等，作出了明确规范，主要有五个特点。
一是突出统筹协调发展。将发展饲料产业作为实现畜牧业高质量发展的重要内容，统筹农业结构优化调整和农民增收，在保障饲料用粮和动物产品安全的基础上，助推乡村振兴战略实施。
二是强化产业发展规划引领。明确省政府组织有关部门，结合饲料产业发展和养殖业发展需求，制定全省饲料产业发展规划和产业布局，引导行业有序发展。
三是坚持体制机制创新。为更好落实“放管服”举措，从生产许可现场核查、免于现场审核、审管联动实施以及优化再造审批流程等方面，进一步简化流程，明确各级各部门职责，着力解决原有制度中职责不清晰、效率不高等问题。
四是突出问题导向。积极适应新业态、新模式，对发酵饲料原料和产品、混合饲料原料和产品、动物性饲料原料的指标控制、生产和存放条件、标签标识等作出规定，填补监管空白，为规范生产经营行为提供法定遵循。
五是强化全过程质量控制。加强产品质量源头管理，规范了产品质量标准和配方设计；加强生产过程控制，创设了车间分设、留样观察、产品检验、批次管理等制度；严格出厂条件，规范了型式检验、包装管理、备案方式等。规范合同加工饲料行为，明确了合同加工产品质量安全责任及标签信息要求。
《办法》的公布实施，将进一步细化饲料管理工作措施，完善审批监管联动机制，提升监管效能；进一步健全生产经营管理制度，规范生产经营行为，提高饲料产品质量；进一步引导企业理性投资，减少低水平重复建设，推进饲料产业转型升级、提质增效。
三、切实抓好贯彻落实
下一步，将认真执行《办法》规定，加强宣传引导，完善配套措施，强化组织实施，切实把饲料产业打造成山东“走在前、开新局”的“闪亮名片”。
一是迅速启动宣传培训和解读。充分利用各类媒体，采取灵活多样、生动鲜明的方式方法，对《办法》进行全方位、多渠道宣传报道，让社会大众和有关企业知晓《办法》重要意义、主要内容，为《办法》的顺利实施营造浓厚氛围。邀请专家、学者对《办法》进行全面系统的解读，确保全面准确掌握和领会《办法》基本精神、条款内容和工作要求。认真组织学习培训，指导各地开展宣传培训工作。引导各生产经营单位把《办法》作为培训教育的重要内容，熟悉掌握各项制度规定，实现对饲料生产全过程的有效管控。
二是健全完善配套制度。加快制定出台全省饲料产业发展规划；修订完善饲料和饲料添加剂生产企业许可审核工作程序与技术规范；建立健全审批监管工作会商制度，优化审批与监管信息双向反馈机制；修订完善免于现场审核的条件和事中事后监管措施；建立健全饲料和饲料添加剂质量安全监督检查制度；组织制定饲料、混合型饲料添加剂产品配方设计技术规范，指导企业科学规范生产。
三是切实强化组织实施。对标《办法》规定要求，制定贯彻落实工作方案、实施计划和任务清单，确保责任到人、落实到位。强化组织协调，完善工作机制，加强与有关部门和单位的协作配合，形成有效工作合力，共同推动《办法》的贯彻实施取得实效。同时，积极关注《办法》施行过程中出现的新情况新问题，及时采取措施协调解决，加快饲料产业发展。
中国网记者：
请问山东出台的《办法》，和现有法规比，有哪些重大突破？
高捍东：山东开展饲料地方立法的目的在《办法》的第一条中表述的很清楚，概括起来就是三句话“加强产业管理、提高产品质量、保障健康安全”，核心就是引导、促进、服务饲料产业高质量发展，为打造现代畜牧业齐鲁样板、食品安全和乡村振兴保驾护航。
从内容上看，《办法》将发酵饲料、混合饲料原料、合同加工饲料3个新业态、新模式首次写入法规，提出了创新性规定，对山东饲料产业发展是重大突破和利好。
一是在未设置许可审批的前提下，将发酵饲料纳入监管范围，有利于更好开发饲料资源，推动饲料产业绿色发展。
发酵饲料，也称生物饲料，是指使用农业农村部饲料原料目录和饲料添加剂品种目录等国家相关法规允许使用的饲料原料和微生物，通过发酵工程技术，生产含有微生物或其代谢产物的单一饲料和混合饲料。发酵饲料能够有效利用农副产物，具有替抗减抗、促进减排、减少污染、生产绿色生态动物产品等优点。农业农村部已经多次提出鼓励发展生物发酵饲料，农业农村部《农业绿色发展技术导则（2018-2030）》中，将发酵饲料应用技术、饲料精准配方技术、饲料原料多元化综合利用技术等作为重点研发和集成示范的指导方向。山东省人民政府办公厅《关于促进畜牧业高质量发展的实施意见》（鲁政办发〔2020〕27号）中，提出“优化升级饲料兽药。保障饲料用粮需要，优化饲料配方，深入推进粮改饲，加强蛋白饲料资源和生物饲料原料开发。”
近年来，受饲料中停止添加促生长类抗生素、饲料资源短缺日益凸显、微生物技术突破性进展等因素影响，发酵饲料生产使用突飞猛进。据不完全统计，目前全国排名前50位的饲料企业，均自己生产或使用发酵饲料。山东共有生产发酵饲料的饲料生产企业400余家，总产量约70万吨，年产值约80亿元。总的看，多数生产企业基本能够按照安全、高效、环保的要求开展研发生产，但个别企业也存在菌种使用不规范、培养基使用不规范、产品质量不稳定等问题。
《办法》未设置新的许可，只是从技术和监管的角度，提出重点放在原料菌种和标签内容、检测指标两头进行管控，可实现产品质量安全可控，方便经营和使用者放心选择。
二是对混合饲料原料和产品进行了规范。
我国现行的饲料法律法规体系中，对单一饲料原料的卫生指标作出了限制性的规定，但是对混合饲料缺乏定义，生产实践中出现较多的国家储备粮食拍卖的玉米、糙米等混合原料无法可依，以及保税区进口、销售玉米粉等混合原料如何分类、定性问题。《办法》弥补法规制度空白，创新性明确了两种以上饲料原料混合后称为混合饲料产品，并对其质量标准、标签、强制性标识指标、卫生指标要求、标签内容等作出了限制性规定，将上述产品纳入法规监管范围，确保饲料产品质量安全。
三是创设了合同加工饲料的规定。
2023年，根据农业农村部饲料工业统计系统数据，全省委托加工饲料总产量达到60万吨，占全省饲料总产量的1.3%，同比增长12.６%，2023年省畜牧局审核办理饲料生产企业委托加工备案申请达到136个。为促进产业发展，便利化服务饲料企业，《办法》参照食品、保健品等管理模式，首次以法规形式明确允许饲料经营者合同加工饲料，主要为了减少饲料生产企业的重复投资、重复建设，支持饲料领域创新、创业，有利于充分利用现有企业产能，解决产能过剩问题，也有利于饲料生产和经营专业化分工、融合发展，特别是解决宠物饲料等贴牌生产、委托代工生产较多，产品标签中标识经营者信息等无法可依的现实情况。
《办法》同时明确了合同加工产品质量安全责任及标签信息要求。经营者和生产企业间应当签订合同，明确双方在产品售后出现问题后，双方承担的产品质量主体责任；一般情况下，未明确约定的，由生产企业承担主体责任。
中宏网记者：
《办法》的公布实施，对山东饲料生产许可工作有哪些新要求、新变化？
刘国华：《办法》从优化审批流程、规范审批行为、细化许可内容、健全审管联动机制等方面提出了新要求。
一是从助力企业产品快速上市的角度，对生产许可免于现场审核进行了创设性规定，大大提高审批效率。
《办法》规定，审批部门可以根据企业质量安全信用和日常监督检查情况等，对申请许可的事项免于现场审核，具体办法由省人民政府饲料管理部门另行制定。这项制度是对山东2018年以来改革创新试点经验的总结提升，由部门政策文件规定上升到政府规章层面，实现了政策措施的连续性、稳定性、可预期性。
免于现场审核试点已累计为600余家（次）企业许可减免现场核查环节，释放了企业创新创业活力，加快了企业新技术、新产品上市进程，获得了企业的广泛好评。下一步，按照《办法》规定，根据企业质量安全信用和日常监督检查情况，省畜牧局将尽快对申请续展换证等免于现场审核的条件进行修改完善，并抓好组织实施。
二是从规范审批行为的角度，对审核工作程序和技术规范、专家参与等进行细化规定，确保审批标准和把握尺度全省统一。《办法》要求，省人民政府饲料管理部门应当按照国家有关规定，制定饲料和饲料添加剂生产企业许可审核工作程序与技术规范，并公布实施。省人民政府饲料管理部门依法设立的饲料和饲料添加剂生产许可证专家审核委员会，负责全省饲料和饲料添加剂生产许可的技术评审工作。
三是从细化落实国家许可内容的角度，创设了车间分设的规定，同时对动物源性饲料原料的生产条件、存放条件和油脂来源作出了规范，有效防止生产过程中的产品交叉污染。《办法》规定，单一饲料与其他饲料产品；固态饲料、饲料添加剂与液态饲料、饲料添加剂；饲料添加剂与混合型饲料添加剂的生产车间应当分别设立。同时，饲料和饲料添加剂生产企业应当设立独立的配料间，并配备排风除尘设施。《办法》要求，使用生鲜或者冷冻动物源性原料生产饲料的，应当配备相应的冷藏库、冷冻库，并按照有关规定对生产车间的环境条件采取控制措施。生鲜或者冷冻动物源性原料不得直接接触地面或者露天存放。
四是从健全审管联动机制的角度，将政策措施要求上升到政府规章，强化了审管联动的法定职责和法定要求。为了解决审管分离带来的问题，《办法》要求，依法通过委托方式下放饲料和饲料添加剂生产企业许可权的，受委托的部门或者单位应当与有关饲料管理部门建立健全审批监管工作会商制度，优化审批与监管信息双向反馈机制，明确现场审核、技术审查等环节的主体责任和配合责任。
下一步，省畜牧局将严格按照《办法》规定抓好组织实施。
大众日报记者：
《办法》在保障饲料产品质量安全水平，推动饲料和饲料添加剂产业高质量发展方面，还有哪些创新举措？
高捍东：具体来看，《办法》在监管和服务方面，主要有以下四个方面创新举措：
一是围绕提升饲料产业竞争力，一方面坚持规划引领产业发展，另一方面简政放权，扩大便利化服务。《办法》提出省人民政府制定饲料产业发展规划，县级以上人民政府将饲料产业纳入当地国民经济和社会发展规划，充分体现了政府重视、饲料产业在国民经济和乡村振兴中的重要地位；通过发挥政府的规划调控作用，限制部分区域产能过剩、重复建设。同时，《办法》明确根据日常监管情况，免于现场审核的规定；将部分无法办理委托生产加工备案的事项，简化为不需要备案的合同加工饲料；将开具饲料产品自由销售证明的权限由省级下放到县级以上等，均是简政放权、便利化服务的具体举措，助推生产企业轻装上阵。
二是将提高饲料产品品质，保护动物健康、保障食品质量安全放在优先位置。《办法》规定了饲料研制、配方设计的原则要求，均将“安全、营养、品质”放在优先的位置；规定了车间分设、产品批次划分、留样观察、出厂检验和型式检验要求，细化规定了产品标签内容要求，明确规定了动物源性饲料冷藏、隔离等要求，有效防止产品交叉污染。
三在强化监管体制机制上，推出统一程序规范、审管联动、 对生产企业实施质量安全信用分级监管、下放县级监测权限等措施。《办法》赋予省级饲料管理部门统一全省许可技术规范和程序的职责；解决饲料委托下放审批的部分地方存在的审批、监管脱节问题，明确提出优化审批、监管信息双向反馈机制，在现场审核、技术审查等环节，审批部门、监管部门共同参与，分别承担主体责任和配合责任。同时，要求饲料和饲料添加剂生产企业都要遵守饲料质量安全管理规范组织生产，填补了国家法规对单一饲料和饲料添加剂的监管制度空缺。
四是将网络经营等新业态、新模式纳入监管范围。
下一步，省、市、县三级饲料监管、执法部门将围绕《办法》的贯彻落实，全方位开展学习、培训和普法宣传活动，让管理人员、市场主体和行业从业人员熟悉《办法》规定，自觉履行职责，实现源头严防、过程严管、终端放心，将法规规定转变为企业的自觉行动和制度规定，转变为促进饲料产业现代化和高质量发展的强大动力。
山东广播电视台记者：
《办法》对山东饲料和饲料添加剂新产品开发、技术研发等方面，有哪些突破和要求？
李有志：当前我国饲料产业发展面临的最大问题是蛋白资源严重短缺，每年需要进口的大豆高达9000万吨左右。此外，还存在着生产的“自动化、智能化、信息化”不足和装备现代化水平不高等问题，亟需通过自主创新解决这些难题。为此，《办法》第三章第13、14、15条增加了“研制”的内容，旨在以推动全产业链发展、提高饲料产品质量、提升企业竞争力为核心，着力构建绿色饲料生产供应体系，推动全省饲料产业高质量发展。具体来看，《办法》在新产品开发、技术研发等方面有三方面突破和要求：
一是着眼于解决饲料工业领域创新能力不足、研发实力薄弱问题，发挥创新引领，推动转型升级。支持高校、科研院所、企业创新中心等研发机构，通过搭建创新平台，牵头省重点研发计划、重大基金、创新基地和人才专项等课题，加大对饲料科技创新的支持力度，推动优质饲料资源开发利用、蛋白原料替代研究以及微生态、酶制剂、植物提取物等绿色产品研制。支持创新型饲料企业通过建立技术研发机构和试验基地，参与国家重大科技项目实施，与科研机构建立战略合作关系，开展联合攻关，研发一批核心技术和突破性新产品，实现成果就地转化利用，切实提升产业市场竞争力。
二是着眼于养殖企业过度追求“料肉比”“高蛋白”“高油脂”饲料问题，加强标准创新与科研深度融合。支持相关研发机构遵循“安全、有效、节粮、环保、低碳 ”十字方针，围绕“饲料微生物发酵、精准营养调控、资源开发利用、生产加工设备升级改造”四大领域开展科研攻关。突出质量标准的刚性要求，鼓励研发主体联合企业围绕行业产业链需求，聚焦产品质量提升联合制定产品配方和标准，提高技术标准的科技水平和社会认可度，积极引导饲料生产企业采用技术水平高、应用效果好的团体标准，推动产业转型升级。下一步省畜牧局在“现代畜牧业齐鲁样板饲料兽药示范企业”创建和科技创新企业评比等活动中，也会加大创新产品的分值权重，让鼓励引导作用落地见效。
三是着眼于提高山东饲料产品质量合格率，要求各级质检机构强化检验监测，为畜产品健康安全保驾护航。《办法》明确要求：省、市两级根据企业数量和饲料产量，积极争取饲料产品质量安全监测经费，将监督抽检和风险预警监测贯穿生产、经营、使用全链条、各环节，不断扩大质量监测覆盖面。完善“检监联动、检打联动”机制，实现监管检查、产品抽样与检验、不合格产品处罚及时有效衔接，及时通报查处不合格产品，规范企业生产经营行为，不断提高饲料产品合格率，保障畜产品质量安全。
省饲料兽药质量检验中心是省畜牧局下设的省级饲料质量检验机构，在科研创新、标准制定和技术推广等方面均具有坚实基础，针对《办法》的宣贯落地，将充分发挥专家和平台优势，加强技术培训和指导，推动科研攻关，积极为山东饲料产业高质量发展贡献力量。
农村大众报记者：
潍坊是山东饲料生产使用大市，请问潍坊市的领导，潍坊在《办法》的贯彻落实上有哪些举措？
孟凡东：潍坊作为全省饲料生产大市，目前有饲料生产企业483家，饲料总产量1000多万吨、总产值500多亿元。近几年，潍坊注重饲料行业的高质量发展，加快从饲料大市向强市转型。
2023年12月31日《办法》发布后，通过潍坊畜牧公众号进行了广泛宣传，印刷《办法》手册1000本。1月11日上午，组织全市100余名监管人员、饲料生产企业2600余人收看了专家对《办法》解读的线上直播。
作为全省饲料生产使用大市，潍坊要在《办法》宣传贯彻上走在前、当好领头羊，在落实上开好头、拿出新举措，不折不扣地把《办法》贯彻落实到位。
一、在宣传上挖广度深度。市、县成立宣传贯彻领导小组，打造舆论氛围，利用广播电视、微信互联网、抖音快手等平台广泛宣传，利用行业协会开展学习培训等，多措并举提升宣传的广度与深度，让《办法》企企皆知，人人皆守。
要求3月份前所有饲料生产企业《办法》布告必须张贴上墙，所有饲料生产企业必须组织全员学习。组织全市范围内企业和监管人员的知识竞赛。在这里，也诚挚地邀请省局组织宣讲团到潍坊宣讲。
二、在服务上更悉心贴心。距离《办法》实施还有一个半月的缓冲期，在抓好学习宣传的基础上，还要加强对企业的指导服务，县级成立一对一帮扶组，做到每家企业都有专人上门解读指导。与《办法》相违背的立即整改，确保《办法》的贯彻实施。
三、在实施上抓细化监管。一是注重饲料行业高质量发展，鼓励发酵饲料生产企业加大研发力度，做好“减抗”“减量”两篇文章；二是创新监管，用活饲料分级评定这个抓手；三是开展一次以饲料标签为主的专项整治行动；四是制定具体可量化的考核指标，压实责任，激发县级饲料管理部门的责任担当和勇于作为。
来源：山东省人民政府新闻办公室
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