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历时一个月讨论，《农业保险条例》(以下简称《条例》)结束征求意见。6月7日，国务院法制办召集业内人士、专家学者，对《条例》征求意见稿再次商讨。
“意见稿其实是将现行的做法以法律的形式确定下来，就具体细则来讲，对公司运营没有太多影响。”某农业保险公司董事长认为，“最重要的意义在于农业保险终于有法律保护了。《条例》能出台，就是一个重大突破。”
此次《条例》征求意见稿确定了农业保险的制度框架，但与此同时也引起保险业内不少人士的忧虑和质疑：将农业险定位为有政策补贴的商业险是否有违农业险初衷？本身就靠政策补贴获得微利的农业险公司，在地方财政补贴缺乏硬约束之下，商业定位或将加重农业险企的经营困难，或导致农业险完全丧失其支持农业发展的初衷。
政策险变身商业险惹争议
在我国，农业保险兼具农业发展和农民福利双重责任，自2007年推进中央财政补贴的政策性农业保险试点起，农业保险取得较快发展，5年来累计保费收入超过600亿元，年均增速达到85%，业务规模居世界第二。
尽管发展迅速，但农业险一直缺乏立法保护。近日，酝酿已久的农业保险立法终于有了实质性的进展，国务院法制办公布了《条例》，用一个月的时间向社会广泛征求意见。
在随征求意见稿一起公布的《说明》中明确将农业险定位为商业险：“目前的农业保险不具有国家兜底和强制性的特点，因此，将其定位为有国家补贴的商业保险。”
此次征求意见稿明确农业保险需要补贴、税收、金融等政策支持；对农险合同的订立、投保、定损、理赔等环节进行规范；并确立了中央和地方建立财政支持的农业保险大灾机制框架。
不过，在一个月的征求意见中，农业险的商业定位问题引发业界广泛争议。
同时，《条例》征求意见稿中第二十四、二十五条分别规定：“保险公司经营农业保险业务，实行自主经营、自负盈亏的原则”、“保险公司应当公平、合理拟定农业保险条款和保险费率，不得损害投保人、被保险人的合法权益”、“任何单位和个人不得非法干预农业保险条款和保险费率的制定”。
“可能以后就要完全用商业险的经营模式来经营农业险了。”一位农险公司高管如是说。
商业定位同样引发了各界的质疑：“自负盈亏”的保险公司，在商业竞争中，会不会制定对己方有利的条款、抬高定价、拒保风险大的险种？农民、农业能否得到充分的保障？
业内人士介绍，目前安华农保、阳光农业、国元农业、安信农保、安盟保险、人保等多家公司经营农业险，政府可考虑吸引更多鲇鱼入池，建立竞争机制。如美国采取供应公司与民间公司双轨制经营，一方是政府农业部领导下的联邦作物保险公司，一方是民间私营保险公司与各州的相互保险公司，使国营与私营保险公司之间可以竞争。
“中国的农业险起步晚，还处于试点阶段。”中国农业大学农业保险及风险管理研究所所长杨 华说，“美国的农业保险试验开始于1930年，1980年才大面积推行，发展需要一个‘试错’的过程，期间立法需要不断完善。”
但多家财险公司并无进军农险的计划，记者采访的数家保险公司表示，因不熟悉农险业务，且政策不明朗，短期内不会尝试农业险。
对于农业险的定位问题，首都经济贸易大学农村保险研究所所长庹国柱(微博)认为，从融资渠道上看，农业政策性保险公司保险费用主要由国家、省、市、县各级政府财政出资，公司负有为“三农”服务的功能和责任；而商业性保险的保费则由参保个人负担，承担保险的公司没有政治责任。
他建议，可以参照交强险，规定经营农业险的公司的盈利目标不赔不赚、或保本微利。“一定要保证农民的利益，否则条例就是失败的。”庹国柱强调说。
多方博弈
据一位参与制定《条例》的人士透露，定位为“有国家补贴的商业保险”是多方争执的折中和平衡。
保监会数据显示，过去5年，尽管全国农业保险保费收入大幅上升，从2006年的8.5亿元上升到2011年的173.8亿元，增长了19倍，但农险保费在保险行业中的份额仍然较小。2011年全国保费收入高达1.43万亿元，农业保险保费占比仅为1.2%。由于不可预见的各种自然灾害，农业险具有高赔付率、高成本和高风险的特点。从2007年政府发放财政补贴到现在，农业险支付赔款后仅有少量盈余。“从理论上讲，农业险是无利或微利。”上述人士说。
因以上原因，目前在业界及政府部门，大多认同农业险是政策性保险，但有部委反对这种提法。
“财政部理解为政策性保险是政府兜底，担心这样会使财政部的责任更大，所以迟迟不愿承认政策性提法。”上述参与制定《条例》的人士告诉记者。
“对政策性保险，政府要责无旁贷承担最终的责任。回避政策性的提法，可能有这方面的考虑。”一家保险公司董事说，“‘有国家补贴的商业保险’就成了妥协之下的折中办法。”
首都经济贸易大学教授朱俊生认为此次立法仍未解决管理机构缺失的问题。“中国的农业保险没有主管机构，《条例》第四条规定了保监会、财政部、农业部等部门的职责，部门多，大都是平级单位，在实践当中容易引起各部门相互扯皮，比较麻烦。”
“现在既然定性为商业保险，监管的主体是保监会，那么保监会对其业务监管就名正言顺了。”朱俊生解释。
财政补贴缺乏硬约束
如果定位为“有政策补贴的商业保险”，政策性补贴能否到位同样是农业险公司关注的焦点。
《条例》征求意见稿第九条规定：“鼓励地方各级人民政府采取保费补贴、经营费用补贴和再保险费用补贴等多种形式支持农业保险发展。”对此，上述农险公司高层质疑，“鼓励”一词没有行政约束力。
根据国务院发展研究中心金融所在2010年的调研报告，目前我国的补贴层级为中央、省、市县三级，中央财政的补贴比例为35%~40%，省级财政为20%~35%，平均为25%；市级补贴在10%~30%，平均在25%左右，农户承担20%。
2007年，我国中央政府开始对农业保险进行保费补贴试点，政府补贴一直是农业保险发展的重要助推器。但在实际中，往往出现“中央给力，地方缺位”的现象，甚至导致某些险种在当地停办。
记者在采访中，不少险企提及，由于地方财政补贴不足，导致保险公司亏损、拒保、险种中断、覆盖率不高，而这些问题多存在于农业大省。
以能繁母猪险为例，本报记者在河南某保险公司采访发现，一头猪农保户投保12元，中央政府拨款30元，地方政府拨款18元。倘若母猪病死，保险公司每只赔偿1000元。
但是由于没有得到地方财政补贴，保险公司只能按投保比例赔偿700元。当地理赔员告诉记者：“我们曾经按1000元的标准赔过，但是损失太大。”作为交换条件，病猪由农保户自行处理。实际上，按照规定，病猪应该被统一回收，集中焚烧掩埋。但这些病猪最终却流向市场。“当时的情况是，收猪公司的车就跟在保险公司的理赔车后面，理赔员前脚出了农户家门，那些人就进去买病猪。”理赔员说。
朱俊生建议，应该加强地方财政参与农险的约束力度，使之真正具有执行力。但对于经济困难的农业省份，应取消中央补贴和地方补贴的联动。
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